一国地方立法的地位如何，从客观上说取决于该国各种有关国情因素的综合作用，从主观上说与执政者是否懂得并按照这种综合作用来设定地方立法的地位紧密相联，而其直接标志，在现代国家，则是该国宪法或宪法性法律对这一地位的确定，和事实上地方立法处于何种地位。中国地方立法，是居于较低层次但却在法制建设和整个国家、社会和公民生活中起重大作用的、不可或缺的一种立法。中国地方立法的这种地位，正由它的法定地位、实践地位和国情地位所合成，并与执政者认识水平相关。

    第一，中国地方立法的法定地位。当代中国地方立法的法定地位屡经变故。现今地方立法的法定地位同先前大有区别。根据现行宪法和立法法的规定，省、自治区、直辖市、较大的市（省、自治区政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市）的人大及其常委会，有权制定地方性法规；这些地方的政府，有权制定规章；各级民族自治地方有权制定自治条例和单行条例；同时，地方立法的地位低于中央立法。根据立法法规定，有关地方人大和政府还可以被授予一定的立法权。这些规定，以根本大法或基本法律的形式，确定了地方立法在现行中国立法体制中具有合法地位。既有合法性，又低于中央立法，这是现行中国地方立法的法定地位的主要特点。

    第二，中国地方立法的实践地位。地方立法实际上是否发挥作用和怎样发挥作用，是地方立法的实践地位。中国地方立法的法定地位与实践地位并非完全一致。建国初期和1979年地方组织法施行后，地方立法在法律上和实践上都有地位。建国初期，各大行政区、省、市、县和民族自治地方所制定的各种规范性法律文件，在中央缺乏以统一立法形式解决全国问题的经验的情况下，在各地情况异常复杂中央不可能以统一立法形式解决各地各种复杂问题情况下，对弥补中央立法的不足，因地制宜地解决各地问题，有效地建立并保障新的社会秩序，是不可缺少的法的形式。1979年后发展起来的新时期地方立法，由于在实际生活中发挥着十分重要的作用，其实践地位愈显重要，不可忽视。除1954年宪法施行前和1979年地方组织法施行后的时间外，中国地方立法事实上在长时期里几乎不起作用，事实上没有什么地位。

    第三，中国地方立法的国情地位。中国要不要有地方立法，从根本上说，由国情对它的需要程度所决定，主要取决于国情中具有稳定性、长久性的因素是否需要有地方立法存在。中国是世界上中央集权的专制主义统治最长久、传统最深厚、影响最深广的国家，是世界上重农抑商的历史最悠久、商品观念最薄弱因而权利与义务观念也最薄弱的国家，是经受长期战争通过党政军民一元化高度集中领导才建立起人民共和国的国家，是学习前苏联的集权型模式建立起政治体制基本框架的国家，是幅员辽阔、民族和人口众多、各地区各民族的人口状况和经济文化发展很不平衡的国家，也是实行“一国两制”的国家。这些国情因素的综合作用，就是中国地方立法据以存在和发展的具有稳定性、长久性、客观性的原因。它从根本上决定着中国地方立法在国家立法体制中应当占有不可缺少的位置。

    （二）地方立法的作用

    地方立法的作用，指地方立法对国家、社会和公民生活所具有的功能和效用。现阶段中国地方立法的作用主要有：

    第一，使宪法、法律、行政法规和国家大政方针得以有效实施。在现阶段中国国情之下，宪法、法律、行政法规和国家的大政方针，在一般的地方行政区域内，是要统一实施的。在民族自治地方和特区范围内，某些法律、行政法规或它们的某些内容，可以由当地有权的政权机关加以变通实施。虽然有这种区别，但有一点是共同的，即无论何地，都有实施宪法、法律、行政法规和国家大政方针的义务。一方面，地方立法可以使它们得以具体化，为它们制定实施细则或变通规定，使它们在情况各异的各地得以有效推行。另一方面，地方立法可以对它们的欠缺或不便操作之处，加以补充或使其便于操作。

    第二，解决中央立法不能独力解决或暂时不宜由中央立法解决的问题。在立法上存在中央与地方分权的国家，中央立法和地方立法应当有各自的调整范围。有的问题由中央解决，有的问题由地方解决，有的问题由中央和地方共同解决。但在中国，由于种种原因，如经验的局限、时机未到、各地情况很不平衡，中央立法对应当由自己解决的问题往往不能独力解决，对应当由自己和地方立法共同解决的问题，往往不能与之共同解决。在这类情况下，如果这些问题急需以立法的形式解决，便不能坐等经验的积累、时机的成熟以及其他条件的具备，而可以由地方对这些问题先行立法，或由中央授权地方先行立法，积累经验、等待时机、创造其他必要条件，为其后的中央立法或中央和地方共同立法（如中央制定法律、地方制定实施细则），作好准备。

    当然，发挥地方立法的这一作用，不是说地方立法可以不严肃、不慎重，可以随便拿地方立法作试验，用牺牲地方立法为代价来为中央立法服务。而是因为地方立法相对说简易些、涉及面小些，即使立法不妥，相对说损失要小些。且各地可以相互参酌借鉴，立法亦有先有后，不易发生全局性的失误。这也不是说中央立法与地方立法之间可以没有界限，不是随便什么问题都可以由地方先于中央立法。

    第三，自主地解决应当由地方立法解决的各种问题。在现阶段中国，不仅民族自治地方、经济特区和香港特别行政区，在立法上享有程度不同的自主权，在一般地方，也享有一定的立法自主权。地方立法的自主性，主要表现在它可以在地方立法主体的职权范围内，解决地方特有的并需要以立法解决的问题，如各地具体的或特有的江河湖泊的水利管理，堤坝保护，自然环境和城市环境的保护，少数民族问题，以及各地政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政和其他有关方面的为地方所特有并需要以立法解决的问题。应当消除一种误解，即认为地方立法的自主性表现在内容上，就是解决中央尚无专门法律或行政法规加以规定的问题。地方立法自主性的范围，不是以中央是否有专门法律或法规对某些事项加以规定为标准，而以是否属于中央立法范围和是否属于地方立法范围为标准。

    第四，促使中国社会由人治向法治转变。中国要彻底摆脱旧传统中落后的、阻碍我们走向现代化境地的人治因素，建成现代法治国家，要求中央和地方都来努力立法。地方立法主体的职权和职责范围是广泛的，其中有许多需要通过立法形式，才能得以有效行使和履行。应当把需要以立法形式解决的问题、调整的事项，都以立法形式予以解决、调整。在中国历史上，由地方到中央到全局而取得最后成功的历史性变革，不乏其例。正在进行的经济体制改革，亦是始于农村。如果中国地方立法搞好了，便会形成任是什么力量也改变不了的整个国家都在逐步走向法治的态势，便会有利于全国早日实现由人治向法治的最终转换。

    十多年来，中国立法成为整个法制链条中发展最快、成就最突出的一个环节，与这期间地方立法的重建和不断进步，关系极大。地方立法对中国经济、政治、法制、文化和其他事业的发展，的确发挥了积极作用。这些作用主要包括：（1）积极调整经济关系和规范经济生活，促进经济建设的发展，引导、促进和保障经济体制改革和对外开放的发展；（2）加强地方政权建设，完善人大自身制度，建设地方法制，促进民主政治的发展；（3）稳定社会秩序，加强社会治安管理，防范和清除社会丑恶现象；（4）保护妇女儿童、老年人、未成年人和其他公民的合法权益，保护消费者的合法权益；（5）保障教育、科学、文化、卫生、民政事业的发展，建立人口增长、土地管理、环境保护等制度，推进城市规划、城市建设、城市管理；（6）实行和保障民族区域自治制度以及建立保障华侨、归侨合法权益方面的制度。

    中国网 2003年2月27日