中国地方立法同整个国家的立法经历了同样的命运，走过了一条从有到几乎没有再到复归于有的道路。这条道路由三个阶段联结而成。

    从1949年12月《大行政区政府组织通则》的施行到1954年9月第一部宪法的公布，这期间，中国存在地方立法。在一般地方，大行政区、省、市、县可以拟定法令条例或单行法规。在民族自治地方，按照1952年《民族区域自治实施纲要》的规定，从最基层的民族自治乡往上，各级民族自治机关都有权制定单行法规。这是中国地方立法的第一阶段。

    第二阶段始于1954年宪法的施行，终于1979年地方组织法的生效。这是中国地方立法处于低谷的阶段。从1954年宪法的施行到1966年“文化大革命”之前，地方立法几乎不存在。1954年宪法取消了一般地方享有的法令条例拟定权，意味着宣告中国绝大多数地方不存在地方立法；它仅规定民族自治地方有权制定自治条例、单行条例，但当时民族自治地方同一般地方一样，仅有人大而没有人大常委会，开会少，代表全部是兼职，因而不可能经常地、有效地行使自治条例、单行条例的制定权。从“文化大革命”开始到1978年宪法的公布，完全不存在地方立法。其中从1966年夏到1975年宪法公布前，整个法制被搁置一边，宪法确立的民族自治地方的立法权自然也毫无意义。1975年宪法的“简练”的条文中，更不可能给地方立法留下一席之地。从1978年宪法的施行到1979年地方组织法生效前，民族自治地方的自治条例、单行条例制定权在宪法上又得以恢复。但事实上这一年多时间里，民族自治地方的立法几无开展。

    从1979年地方组织法的施行到现在，是地方立法发展的第三阶段。1979年地方组织法对中国地方立法和整个立法的最重要的意义，在于它开始了一个新时期、新阶段，它的诞生，是中国立法史上一个重要的变革。这一阶段中国地方立法的发展又可以分为以下两个分阶段。

    （二）新时期地方立法的两个分阶段

    1.中国地方立法新格局逐步形成的分阶段

     这一分阶段起于1979年地方组织法规定省级人大及其常委会行使地方性法规制定权。中经1982年宪法确认省、直辖市人大及其常委会行使此项职权，并重新确认民族自治地方行使自治条例、单行条例制定权。1982年宪法公布施行后仅六天，五届全国人大五次会议便对1979年地方组织法做出补充，规定省级政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会有拟订地方性法规草案提请省级人大常委会审议制定的职权，并规定省级政府以及上述城市的政府有制定规章的职权。到1986年，规定省级政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会有权制定地方性法规报省级人大常委会批准后施行，而不是仅有权拟订地方性法规草案提请省人大常委会审议制定。这样，经过七年发展，逐步形成了新时期中国地方立法的新格局。

    这个新格局与先前的状况相比，表明了中国地方立法发生根本变化。这个变化是个渐进的过程。在这一过程中，各地地方立法的发展虽然不平衡，还不完善，但有一点是共同的：到了1986年地方组织法重新修改后，新时期各地地方立法都走完了形成的过程。至此，地方立法主体和立法权限的宏观划分体制明确了，制定了数量可观的地方性法规和其他规范性法律文件，它们在调整种种社会关系，保障、引导和推进经济、政治、文化和其他建设事业发展方面，尤其是对改革、开放事业的发展，发挥了积极而重大的作用。

    2.中国地方立法开始走向正轨、完善的分阶段

    1986年对地方组织法进一步修改、补充后，中国地方立法加快了发展步伐。这主要表现在：（1）关于地方立法的重要地位，逐步为越来越多的人所明确。对地方立法的研究逐步引起人们注意，对地方立法的理性的、走向较深层次的认识已经开始。这是一切立法开始走向正轨、走向完善的必要的思想理论标志。（2）立法主体建设尤其是立法工作机构建设，得到加强。（3）立法制度尤其是立法程序逐步走向法定化。各地陆续制定了立法主体的议事规则和专门规定立法程序的地方性法规或其他规范性法律文件。（4）根据全国人大及其常委会授权，地方授权立法也得以进一步发展。（5）大量的地方性法规和其他规范性法律文件结合在一起，为越来越广泛的领域提供了法的依据。随着立法经验的积累、经济体制改革和民主法制建设的发展，不断产生较前成熟的好的地方性法规和其他规范性法律文件。

    当然，并不是每个地方的立法或每个方面的地方立法均已开始了这一历程。立法处于落后状态，尚未走向正轨、走向完善的地方或方面，在这一分阶段，仍非鲜见。地方立法从理论到实践，从此地到彼地，全面走上正轨，全面实现完善，仍然有很长的路要走。

    回顾共和国地方立法尤其是新时期以来地方立法的发展历程，可以看到中国地方立法的命运同国家整个立法的命运息息相通，国家整个立法的基本经验，也是地方立法的基本经验。同时，地方立法又是国家整个立法中的一个组成部分，在它的发展过程中也积聚了有自己特色的经验。把国家整个立法的经验与地方立法的经验结合起来，从中汲取对地方立法有普遍意义的东西，是地方立法工作者、研究者的重要责任。

    中国网 2003年2月27日