一般地方立法，是相对于特殊地方立法而言的地方立法。它是一般地方的有关国家政权机关，依法制定和变动效力可以及于本地范围的规范性法律文件活动的总称。它主要是从立法的特点和性质而不完全是从地理区域上对地方立法加以区分的一种概念。

    一般地方立法不同于特殊地方立法的特色在于：

    第一，一般地方立法更具普通性。首先，一般地方立法是由宪法和宪法性法律明文确定的地方立法，立法权主要直接来自宪法和宪法性法律的授权，不像经济特区的授权立法，立法权更多来自中央立法主体的另行授权。其次，一般地方立法的调整对象，是地方上普遍需要以法的形式调整的、更多属于普通范围的事项，不像自治立法和特区立法（特别行政区立法和经济特区的授权立法），在调整对象方面通常带有鲜明的特殊性。其三，一般地方立法，在总体上不像自治立法和特区立法（特别行政区立法和经济特区的授权立法）那样带有破格性，不像经济特区的授权立法那样带有经常的不确定性，一般地方立法的任务和程序等，通常不仅是普通的、常规性的，而且是确定的或明确的。

    第二，一般地方立法的任务更繁重。它是中国地方立法中地域范围最广泛的立法。省、自治区、直辖市、较大的市（省、自治区政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市），都有一般地方立法权。其他地方立法的地域范围远不及一般地方立法。另一方面，一般地方立法既要贯彻实施中央法律、法规，又要解决本地需要以立法方式解决的问题，它可以在广泛的领域制定地方性法规和政府规章，调整的事项很多，不像经济特区授权立法通常是在授权范围内立法。

    第三，一般地方立法的从属性和自主性更鲜明。其一，一般地方立法比自治立法和特区立法（特别行政区立法和经济特区的授权立法）更需要注重贯彻实施中央立法产生的规范性法律文件，使它们具体化。宪法明确规定地方性法规的制定不得同宪法、法律和行政法规相抵触。而自治立法和特区立法（特别行政区立法和经济特区的授权立法）虽然也有贯彻实施中央立法产生的规范性法律文件的任务，也要维护国家法制的统一，但它们在这方面不像一般地方立法那样更具从属性。其二，在立法程序和立法范围方面，一般地方立法的自主性更大些，如地方性法规不须报全国人大常委会批准，在时间和空间（事项）等方面也不像经济特区的授权立法那样受到种种明确的限制，它可以在自己权限范围内自主地解决所要解决的问题。

    （二）一般地方立法的构成

    地方立法是相对于中央立法或国家立法而言的立法，它是构成国家整个立法的一个重要方面，就地方立法本身说，也是个系统，是由多类别、多层次的立法所构成；而每一类别、层次的地方立法又由多种不同内容的、受有关方面制约的具体的立法所构成。它们结合在一起构成了作为整体的地方立法的完整性和受制性的程度。

    在中国现时期，除民族自治地方的自治立法、经济特区的授权立法、特别行政区立法外，所有地方立法都是一般地方立法。从类别上说，中国一般地方立法由一般地方的法定国家权力机关及其常设机关的立法和相应地方的政府立法所构成。从层次上说，由省、自治区、直辖市、较大的市（省、自治区政府所在地的市、经济特区所在地的市、经国务院批准的较大的市）的立法所构成。

    中国一般地方立法的这种结构是经过一个发展过程的。建国初期一般地方立法由大行政区、省、市、县的立法构成。当时在非民族自治地方，县以上都有地方立法权。大行政区、省、县的立法是三个不同层次的地方立法。市的情况较为复杂，各市并不是同一级别的行政区划，其立法不能笼统地划入哪一层次的立法。1954年宪法确定了立法上的中央集权体制。1979年地方组织法和1982年宪法对立法体制的改革做出重大贡献，但它们在规定一般地方立法的结构时，仅规定省级人大及其常委会可以制定地方性法规。后来两次修改地方组织法，确定省政府所在地的市和国务院批准的较大的市也有地方立法权，立法法又进一步规定经济特区所在地的市也可以制定地方性法规，使中国地方立法的结构较为完善。需要指出，立法法使“较大的市”有了新的内涵。在立法法之前，较大的市是单指经国务院批准的较大的市，而在立法法中，较大的市包括省、自治区政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。

    建国初期大行政区、省、市、县都有地方立法权的情况，同西方一些国家相似。在西方，不论联邦制还是单一制国家，也不论幅员广大人口众多还是幅员不大人口不多的国家，都有一些国家的地方立法系由多层次的地方立法所构成。如意大利的地方立法就由省、县和乡的地方立法构成。但中国当时把一般地方立法扩大到县一级，并不像西方一些国家那样是作为一项长久制度确立下来的，而主要是根据当时形势的要求作为权宜之计规定的。中国的国情既需要中央与地方在立法上实行分权，又决定了中央与地方在立法上的分权需要适度。因为中央集权的专制传统的影响既然会持续相当长时间，未曾经历资产阶级共和国阶段，公民的权利义务观念薄弱，那么在立法上强调分权，连县一级也能立法，就显然不具备条件，至少不具备必要的群众性的民主与法制观念以作为思想基础。同时，在“初级阶段”，不论是民主政治和法制的建设，还是公民权利义务观念的发扬和市场经济或物质基础的发展，都需要有较长的探索过程，在这个过程中把立法扩大到县一级也是不成熟的。地广人众各地很不平衡的情况，既要求充分注意照顾各地的特殊性，又要求尽可能使各地缩小差距，尽可能做平衡、协调工作，这就决定了既要使地方享有立法权，又不能使立法权过于分散。1954年宪法完全取消一般地方立法是不适当的，但如果继续像以前那样使县一级也能制定法令条例，发展下去无疑会有很大弊端。

    现行宪法和地方组织法确定的中国一般地方立法的结构，有利于中央与地方适当分权，又不至于造成立法权的过于分散；可以改变1954年宪法确立的立法上的集权原则，又可以避免1954年宪法之前那种过于分散所必然要产生的弊端。

    中国网 2003年2月27日