经济特区立法可以有两种意义上的理解：（1）性质意义上的经济特区立法，指80年代以来中国有关地方出现的经济特区的有关国家机关，基于全国人大或其常委会的专门授权而形成的，制定效力不超出经济特区范围的规范性法律文件的一种地方立法。（2）地理意义上的经济特区立法，指被称为经济特区的地方所有立法的总称，这种经济特区立法，除包括性质意义上的经济特区立法外，还包括经济特区中那些原本根据宪法和有关宪法性法律的规定，可以制定地方性法规和地方政府规章的地方国家机关，制定地方性法规和行政规章的活动。广东省、福建省、海南省以及三省省会城市等，就既有性质意义上的经济特区立法权，又有制定地方性法规和地方政府规章权。本章以下阐述的是前一种经济特区立法，这是中国地方立法的又一种特殊形式。

    经济特区立法与一般地方、民族自治地方以及其他地方立法相区别的主要特征在于：其一，立法权的来源不同。经济特区的立法权来源于最高国家权力机关或其常设机关的授权规定。一般地方和民族自治地方的立法权来源于宪法、地方组织法、立法法和《民族区域自治法》的规定。其二，立法的效力等级和调整范围不同。由于经济特区立法权与一般地方立法权和民族自治地方立法权的来源不同，经济特区立法的效力等级和调整范围，也不同于一般地方立法和民族自治地方立法。一般说，经济特区地方立法的效力等级和调整范围，在总体上不像一般地方立法和民族自治地方立法那样具有确定性。经济特区立法所产生的规范性法律文件，按其性质来说，其效力等级一般低于授权主体本身制定的规范性法律文件，又应当高于一般地方与受权主体相同级别的国家机关所制定的普通规范性法律文件。经济特区立法的范围，以不超出授权主体的授权范围为限，但可以或应当超出受权机关的职权范围；而一般地方立法和民族自治地方立法所调整的范围，是以宪法、宪法性法律特别是立法法所规定的事项范围或这些地方的立法主体的职权范围为限。其三，同一般地方立法相比，经济特区地方立法带有明显的破格性、先行性，有时还带有一定程度的试行性。其四，在立法程序和任务方面，经济特区立法带有经常的特殊性、不确定性，经济特区立法在时间和空间（事项）等方面受到种种明确的限制；而一般地方立法的任务和程序是普通的、常规的、确定的，其自主性也大些，如地方性法规不须报全国人大常委会批准，一般地方立法主体可以在自己权限范围内自主地解决所要解决的问题。

    1980年以来，已先后建立深圳、珠海、汕头、厦门和海南5个经济特区。为使经济特区的建设顺利进行，使特区的经济管理充分适应工作需要，更有效地发挥经济特区的作用，1981年11月全国人大常委会通过《关于授权广东省、福建省人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议》，授权两省人大及其常委会，根据有关法律、法令、政策规定的原则，按照各该省经济特区的具体情况和实际需要，制定经济特区的各项单行经济法规，并报全国人大常委会和国务院备案。1988年4月七届全国人大一次会议通过《关于建立海南经济特区的决议》，授权海南省人大及其常委会，根据海南省经济特区的具体情况和实际需要，遵循国家有关法律、全国人大及其常委会有关决定和国务院有关行政法规的原则制定法规，在海南省经济特区实施，并报全国人大常委会和国务院备案。1992年7月全国人大常委会通过《关于授权深圳市人大及其常委会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》，1994年3月八届全国人大二次会议通过《关于授权厦门市人大及其常委会和厦门市人民政府分别制定法规和规章在厦门经济特区实施的决定》，1996年3月八届全国人大四次会议通过《关于授权汕头市和珠海市人大及其常委会、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的决定》，分别授权深圳市、厦门市、汕头市和珠海市人大及其常委会根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在深圳、厦门、汕头和珠海经济特区实施，并报全国人大常委会、国务院和各所在省人大常委会备案；授权深圳市、厦门市、汕头市和珠海市人民政府制定规章并在深圳、厦门、汕头和珠海经济特区组织实施。

    但是，在立法法产生之前，尽管有以上诸多授权立法决定和决议存在，却没有专门的关于经济特区授权立法的法律规定。立法法的产生，使经济特区授权立法获得了专门的法律规定。立法法第65条专门规定：经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。第81条又规定：经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。

    经济特区立法权和立法范围，主要表现在经济特区的人大、人大常委会和政府，根据国家立法机关的有关授权规定，结合经济特区的实际情况，完成国家立法机关的授权规定所确定的立法任务。

    经济特区人大及其常委会的立法权和立法范围

    （1）在形式方面，经济特区人大及其常委会有权制定在经济特区实施的法规。这里的法规，一方面是指广东省、福建省人大及其常委会，根据1981年11月全国人大常委会通过的授权决定，有权制定的各该省经济特区的各项单行经济法规。另一方面是指海南、深圳、珠海、汕头、厦门等省、市的人大及其常委会，根据1988年以来全国人大或其常委会多次通过的授权决定，有权制定的在各该省或市经济特区实施的各项法规。无论是单行经济法规还是法规，都不是一般地方性法规，而是根据授权产生的经济特区法规。

    （2）在内容方面，经济特区人大及其常委会的立法权和立法范围表现在三个方面。一是根据国家立法机关的有关授权规定，就原本属于国家立法机关立法的事项进行立法，针对这些事项制定经济特区的法规在经济特区实施。这一点表明经济特区人大及其常委会根据授权行使了国家立法机关的部分立法权。当然，这种立法权的行使有严格而明确的限制，内容必须遵循宪法的规定和法律、行政法规的基本原则，不能就宪法、法律已明确规定由国家立法机关制定为法律的事项制定在经济特区实施的法规。二是根据国家立法机关的有关授权规定，结合经济特区的具体情况和实际需要，制定解决经济特区特殊问题的法规。由于国家在经济特区实行特殊经济政策和经济管理体制，经济特区必然地成为同其他地方很不相同的特殊地区，必然地存在许多特殊情况和特殊问题，对这些特殊情况和特殊问题，有必要通过授予经济特区以特殊的立法权、制定经济特区专有的法规予以解决。三是根据经济特区的具体情况和实际需要，在授权范围内制定实施细则，以保证宪法、法律、行政法规在本经济特区的有效贯彻实施。经济特区尽管是特殊地区，但贯彻实施宪法、法律和行政法规，仍然是经济特区立法的重要任务，尽管完成这方面的任务和特点可以与一般地方不同。

    2．经济特区人民政府的立法权和立法范围

    （1）在形式方面，经济特区政府有权制定在经济特区实施的行政规章。这里的规章，迄今为止是指根据1992、1994、1996年全国人大常委会或全国人大通过的授权决定，深圳市、厦门市、汕头市和珠海市人民政府，有权制定的在各自经济特区实施的规章。广东、福建、海南三省人民政府如同其他省份人民政府一样，也有宪法和宪法性法律所确定的规章制定权，但它们制定的规章，属于一般地方立法的法的渊源范畴，不属于经济特区的法的渊源范畴。立法法产生后，经济特区所在地的市的人民政府，获得了法律明确规定的制定地方政府规章的权力，这样上述关于经济特区所在地的市的人民政府可以制定规章的单项授权，便与立法法的规定统一起来。一旦这些授权撤销，经济特区所在地的市的人民政府制定规章的权力，也就属于一般地方立法的权力范畴。

    （2）在内容方面，从国家立法机关全国人大及其常委会的既有授权决定看，经济特区人民政府的立法权和立法范围并不清晰。根据这些授权决定的目的、精神和经济特区及经济特区人民政府的性质和特点，经济特区政府的立法权和立法范围应当表现在这样三个方面。一是为贯彻执行与本经济特区有关的法律、行政法规和上级地方权力机关及其常设机关制定的地方性法规而制定规章。二是为贯彻执行同级权力机关及其常设机关制定的经济特区法规而制定规章。三是根据经济特区权力机关或其常设机关的授权，制定规章，以调整本来应当由授权主体通过制定法规的方式调整的事项，待条件成熟后再由授权主体制定为法规。四是为行使应当由经济特区人民政府行使的职权、履行应当由特区政府履行的职责，解决应当由特区政府解决的特殊问题，而制定规章。

    中国网 2003年2月27日