回顾50多年的历程，可以瞥见：中国立法走过一条屡经变故，从肯定到否定再到否定的否定的道路。其间忽兴忽废，大起大落，直到最近20年才迎来转折走向稳定发展的新时期。而在这一新时期，它在稳定且较快发展的同时，亦几乎环环处处包含着有待改革完善的动因和必要性。

    50多年前，以人民共和国的诞生为标志，中国历史上第一次出现可以将人民利益作为依归的新型立法。这种新型立法在完成民主革命遗留任务，巩固新政权，建设新社会，保障人民权益方面，特别是在后来保障和推进经济体制改革、促进经济和社会发展方面，获取了重要成就。

    但50多年间中国立法也曾命途多桀，在很长一段时间里，所走的并非是成功的道路。建国初期，立法较为活跃，但却带有过于深刻的特殊历史阶段的痕迹，因而尽管诞生了当时难得先进的1954年宪法，在总体上对后来立法却难能发生多少积极的影响。1956年后，中国立法获得可以稳步发展的时机，但它不仅错过这一时机，而且恰恰从这时开始，走向萧条、变态、停滞直至几乎废弃的命运。这一命运持续整整22年，直到1979年前后，中国立法才获得转机，揭开走向繁荣时代的帷幕。这以后，中国立法在需要不断完善自身的同时，日渐成为整个法制链条中发展尤快尤好的一个环节，到了今天则成为建设法治国家的重要前提和基础。

    纵观50多年来的中国立法，它所积累的尤其重要、尤有价值的经验，不仅在于它提供了许多有益的东西，而且更在于把立法在中国这种国情之下求得发展的过程中所能遇到的诸多重要问题差不多都显露出来。惟其如是，这50多年的立法，在共和国立法史上以至整个法治发达史上，有珍贵的价值。

    一、矛盾的开端

    如果把迄今为止的当代中国立法分为几个大的阶段，1949－1956年则是第一阶段。这一阶段的立法，在当时那种异常复杂而变动剧烈的历史条件下，仍然获得较大发展和许多成就。但由于这一阶段立法的历史背景过于特殊，其历史局限性也尤其大。这是一个矛盾的开端，而其主要倾向和状况是好的。

    新中国立法的产生过程，是同人民共和国的诞生过程相一致的。1949年9月在共和国诞生前夕召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议，在现代中国立法史上占有十分重要的地位。它通过了新政权得以存在的法律依据《中央人民政府组织法》和起临时宪法作用的《共同纲领》。《纲领》宣布：废除一切压迫人民的法律、法令，制定保护人民的法律、法令。从立法的角度看，这次会议最辉煌的成就正在于，它以立法的形式同时宣告了新中国和新立法的诞生。

    这一阶段，共和国立法史上有两大盛举：一是一届全国人大一次会议隆重召开，一是中国立宪史上第一部社会主义类型的宪法诞生。在1954年召开的一届全国人大一次会议上，通过了《宪法》和《全国人大组织法》、《国务院组织法》、《地方组织法》、《法院组织法》、《检察院组织法》等一系列重要的宪法性法律。

    这一阶段，中国立法体制经历了由中央与地方相当分权发展到由中央高度集权的变故过程；对地方立法来说，则经历了兴废起伏的过程。在一届全国人大召开之前，实行的是中央与地方相当分权的体制。在中央，政协全体会议代行全国人大职权，制定中央人民政府组织法，但实践上除1949年一届政协一次全体会议外未再立法；中央人民政府在法律上、事实上均享有制定法律、颁布法令的权力；政务院制定和颁布的规范性文件在事实上被当作法，并且它在事实上还批准了许多地方性法令条例或法规。在地方，大行政区、省、市、县的政府可以拟定法令条例或单行法规；从最基层的民族自治乡往上，各级民族自治机关都有权制定单行法规。

    1954年普选的全国人大召开后，中国立法跳跃性地变为实行中央高度集权的体制：全国人大是行使国家立法权的唯一机关，有权修改宪法、制定法律；全国人大常委会有权解释法律、制定法令；国家主席公布法律和法令；国务院制定的行政措施、发布的决议和命令，被视为国家法规收集在《中华人民共和国法规汇编》中；在地方，只有民族自治地方有权制定自治条例、单行条例，一般地方不再享有法令条例或单行法规的拟定权。

    立法体制上的分权与集权，在当时都有其原因并都发挥过作用。但开始时连县政府都有拟定法令条例的权力，未免分权过甚；以后又取消除民族自治地方以外所有地方的立法权，未免集权过甚。政务院和国务院不享有宪法和法律规定的立法权，但它们却在事实上行使制定和批准规范性法文件的权力；各种立法权能在多大范围、针对哪些事项立法，立法应当遵循哪些程序和原则，都没有明确规定。这一阶段立法体制方面所存在的缺点和弊端，从消极的方面影响了后来几十年以至今天的立法体制建设。

    这一阶段，法的体系建设成就显著。在百废待举、百业待兴的局面下，难以把主要力量放到立法上，并且也少有制定全国统一的法律、法令或法规的经验；但当时立法活动仍然在较大规模上、较快地展开着，使新中国头30年立法中出现了第一次也是唯一一次立法高潮。立法所调整的社会关系相当广泛，对宪政、国家机构、选举、社会团体、婚姻家庭、刑事、社会改革、政治运动、民政、公安、司法、司法行政、监察、人事、军事、民族、宗教、侨务、外事、经济计划、统计、财政、税务、金融、土地、基本建设、地质、矿产、工业、交通、邮电、林业、水利、气象、水产、粮食、商业、对外贸易、海关、保险、劳动、物价管理、物资管理、工商管理、科学技术、教育、文化、新闻、广播、卫生、体育、工作制度等数十个方面的大量事项作了调整，逐渐形成一个包括或涉及宪法、行政法、刑法、刑事诉讼法、婚姻家庭法、经济法、劳动法和社会福利法、科教文法、军事法、民族法等部门法在内的法的体系。其中有的部门法，如宪法、婚姻家庭法、军事法等，已有法律作为骨干，宪法部门已成为包括宪法和一定数量的宪法性法律或宪法性法文件在内的较有规模的部门法或法的集群。

    但这一阶段的法的体系还存在不少缺点，许多应当由法来调整的事项并未得到调整，中国作为一个农业大国当时却没有制定一个农业法，民法这样一个与公民权益关系甚为密切的部门法在法的体系中尚不存在，刑法和民法当时都在起草中。在已经产生的部门法中，大多数部门法没有骨干法律作为核心或基础。已制定的许多法律、法令、法规带有很大的暂时性、试行性、过渡性，它们中有许多很快就不适用了，但并未能适时得到修改、补充或废止。最后，由于经验不足和历史条件的局限等原因，这一阶段的法的体系在与社会发展的协调方面，在其自身内部的协调方面，在借鉴既往经验和国外经验方面，特别是在实现科学化和现代化方面，也都存在严重不足。

    这一阶段，立法理论方面没有专门的研究成果；没有系统、科学的立法学说；没有自觉形成科学的立法指导思想和基本原则。关于立法的一系列基本问题，差不多都没有得到较为适当的解说。代替立法理论对立法实践发生作用的，是当时意识形态领域那些以阶级斗争为轴心的主流理论或观念。

    在立法制度方面，这一阶段不仅存在开始时分权过甚、后来又集权过甚的问题，而且中央与地方各自立法权限范围及中央各立法主体之间立法权限范围不明，失职和越权问题都明显存在；立法主体建设不力；立法程序各主要环节未能以法的形式作出明确、具体的规定，许多立法活动无法定程序可以遵循；正式立法程序展开前的立法准备工作，正式立法程序完结后的立法完善工作如法的修改、废止和解释，更无法的依据；党与立法、政府与立法、司法与立法、领导者个人与立法等等的关系，都未能在妥善处理的基础上以法的形式加以确定；其他需要以法的形式确定的各种制度，亦很少得以法制化的。立法法、立法程序法或立法标准法这类法律，既不存在，也根本无人问津。

    至于立法技术，则更显落后。对于很多立法工作者来说，立法技术是闻所未闻的概念。立法不讲方略、不讲质量；立法决策与政治决策、行政决策几无区别；法的内部结构不科学、不完善；名称、形式过多、过杂、过乱；法的规范不完整，缺少后果模式，只知规定有权如何、应当如何、不应当如何，不注意规定违反这些规定应当承担怎样的责任；法的整理、汇编和编纂都很落后；立法规划未能及时予以注意，立法往往不分轻重缓急；立法预测、立法协调、立法信息反馈、立法中的科技手段的应用，还远远谈不上。这些问题的存在，从消极的方面影响了后来以至今天的立法。

    中国网2003年2月27日