（一）立法体制朝着完善化的方向屡有改进

    首先是立法权限划分体制渐趋完善。1979年地方组织法揭开中国立法体制改革的序幕，规定省级人大及其常委会享有地方性法规制定权。1982年宪法肯定了1979年地方组织法的改革成果，并从多方面推进了这一改革，确定全国人大及其常委会共同行使国家立法权，国务院制定行政法规，国务院所属部委发布规章，民族自治地方制定自治条例和单行条例。接着，1982和1986年两次修改地方组织法，把地方性法规的制定权逐渐扩大到省级政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会，并规定同级政府可以制定规章。这期间全国人大及其常委会还多次授权国务院和有关地方制定单行法规。1997、1999年香港和澳门相继回归祖国，两个特别行政区的立法又给中国现行立法权限划分体制带来新的成分。到了2000年3月，立法法系统、集中地反映了上述制度。这样，在现时期中国，形成了一个由国家立法权、行政法规立法权、地方性法规立法权、自治条例和单行条例立法权、规章立法权、授权立法权、特别行政区立法权所构成的，一个较先前体制有重大发展的新的立法权限划分体制。这是一个中央统一领导和一定程度分权的，多级并存多类结合的立法权限划分体制。与经济体制方面的集权与分权问题已经受到普遍瞩目相呼应，解决立法体制方面的集权与分权问题终于也提上中国法制建设的日程。这是现阶段中国法制建设的一个意义久远的成就。

    其次，立法主体设置体制有重大进步。一是人大常委会建设得到加强。全国人大常委会同全国人大共同行使国家立法权。全国人大的各专门委员会在全国人大闭会期间受常委会的领导。县级以上人大均设立常委会。从中央到地方的各级人大常委会组成人员都不得担负行政机关、审判机关和检察机关的职务，人大常委会委员逐步实行专职化。二是人大的专门委员会和办事机构逐步设立。全国人大迄今已设立9个专门委员会，并能根据需要设立其他专门委员会，在全国人大及其常委会领导下，研究、审议和拟订有关议案。省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大根据需要，也可以设立若干专门委员会，这些专门委员会在本级人大及其常委会领导下，研究、审议和拟订有关议案。从中央到地方各级人大常委会逐步建立了有关办事机构。国务院和地方政府的法制机构也逐步建立起来。它们在立法过程中发挥着日益重要的作用。

    还有，立法权运行体制逐步发展。全国人大及其常委会都有了议事规则。地方人大及其常委会的议事规则也纷纷产生。专门规定法律、法规、规章以及其他规范性法文件的制定权如何行使或法律、法规、规章以及其他规范性法文件如何制定的立法不断产生和完善。随着立法法的出台，中国立法权运行体制在这部宪法性法律中获得相当程度的总结和确认。

    （二）一个有特色的颇具规模的法的体系正在形成

    这一阶段法的体系的发展有如下基本特点：第一，在总体上呈直线上升的趋势，稳定地、较快地、较大规模地发展着。差不多每年都有一大批法律、法规、规章产生。到2002年底，所制定、修改的法律约400个，行政法规近千个，地方性法规近万多个，行政规章则有30000多个。这些法律、法规、规章所调整的范围已相当广泛，社会生活的各个主要方面或基本方面已在不同程度上有法可依。第二，部门法增多，产生了一些原来没有的部门法，形成了一个包括宪法、行政法、民商法、经济法、社会法、刑法、程序法等基本部门法和其他一些法的集群在内的较为完整的法的体系。一些新兴的部门法在法的体系中逐渐占据了重要的地位。第三，整个法的体系有了一个较先前宪法为好的新宪法为核心和基础，绝大多数部门法有了重要法律为骨干。部门法中没有法律而只有一些行政规范性文件的状况已不存在。第四，整个法的体系建设都以适应改革、开放、搞活的需要为重点，与保障和促进经济建设和经济体制改革的顺利进行联系起来。

    在建设社会主义市场经济体制作为经济体制改革的目标模式确定后，建设市场经济法的体系的战略任务被提上日程。为此，八届全国人大以来，中国立法着力于社会主义市场经济法的体系框架的构建，尤其是注意要制定和完善：第一，规范市场主体的法，用以保障市场主体的权利和明确它们的义务；第二，调整市场主体关系、维护公平竞争的法，用以确认市场交换关系中必须遵循的原则，规范市场主体的竞争行为，维护市场秩序；第三，改善和加强宏观调控、促进经济协调发展的法，用以抑制市场自身的弱点和消极因素；第四，建立和健全社会保障制度方面的法，用以针对市场竞争造成的破产、失业等问题，给予相应的社会救济，减少社会震动，维护社会稳定。现在，这个框架已经逐渐形成。

    （三）立法制度和立法技术亟待改进之处

    20多年来，中国立法制度建设所获取的成就也是显著的。但迄今中国立法制度距离健全的状况仍然有较远的路程：现行立法制度尚不完整，许多立法活动尚无成文立法制度可以遵循，它们只能遵循惯例、领导者或其他有关方面的意愿以及随机性因素；既有的立法制度还存在弊病、漏洞或其他欠缺，使一些立法活动难以全然按照这些制度办理，立法法注意了总结自己的成功经验，而对借鉴国外可资借鉴的经验以使中国特色与世界大势科学结合还注意无多；有关因素如政党、政府、重要人物、重大事件、重要变故等，多少年来总是对中国立法发生直接的重大的影响，在许多情况下，这种影响的作用事实上大于或抵消着成文立法制度的作用。中国立法要走向法治化、民主化、科学化，要与国际立法制度的主流接轨，要与自身成文法传统相衔接，要避免立法中有过多的不确定因素、或然性因素、甚至“黑箱”因素发生不应有的作用，需要转变这种状况，需要进一步完善立法制度。

    立法技术在这20多年里也有进步，但总的说还未能受到足够的应有的重视。这是中国立法在取得重大进展的同时，所留存的一个美中不足、严重不足。立法技术对立法质量以至整个立法的科学化、现代化，有非常直接和重大的影响，是立法者无可回避的议题。所有立法问题，无非分属于立法理论、立法制度、立法技术三大范畴。没有哪个国家不注重立法技术而能使立法质量获得保障。古代罗马法，中国的唐律，法国的民法典，还有世界上许多重要法典，之所以能对历史投下巨大的影子，很重要的一个原因就在于它们都是当时法律中技术更为高明的佼佼者。今天国外、境外规范立法的法律，差不多都把立法技术摆到重要的地位予以对待，有的国家或地区还以立法技术作为主要内容制定立法标准法。

    然而中国的情形别具一色，立法技术至今未能赢得立法者的青睐。法的体系建设存在不完备、不配套、不协调、不统一的弊病需要消除；民商法、经济法、行政法的关系需要理顺；法的内部结构、外部形式需要完善；法的规范需要具体、严谨、具有可操作性；立法创意、决策、预测、规划、起草、制定、修改、补充、废止、解释，都需要讲究方略、实现科学化；立法的条件和法的依据，立法的方式、步骤和要求，法的整理、汇编和编篡，以及立法的其他许多环节，都需要给予重视，采取有效措施，使其科学化、系统化……。所有这些立法技术问题，在中国立法实践中，差不多都经常被撇到一边。这种状况的一种直接结果，就是大量法律、法规、规章不能有效实施，执法、司法、守法存在的一系列弊病直接同立法技术落后、所立之法先天不足、难以实行或无法实行相关联。人们寄予莫大希望的立法法，也还是未能就立法技术设定哪怕稍微系统一些的制度。中国立法走向科学化、现代化的任务何等繁重，由此可见一斑。中国立法技术问题何时能真正进入中国立法者的眼帘？

    总之，中国立法发展到新的转折阶段，终于获得一个可以走向科学、合理、合法和进步的良好基础，但真正臻于完善之境，尚有很长的路途要走。

    中国网2003年2月27日