全国政协十届四次会议提案第0585号

案 由： 关于健全安全生产监管体系，加大执法力度的提案

审查意见：建议国务院交国家安全生产监管总局会同财政部、中编办研究办理

提案人： 董经纬、张 卓、曹素英

内 容:

安全生产关系人民群众的生命财产安全，关系改革发展和社会稳定大局。尽管改革开放以来我国经济一直高速发展，但仍应看到我国的经济基础依然薄弱，受生产力发展水平所限，安全管理基础差的问题十分突出，特别是我国安全生产监管体系不能适应安全生产的实际需要，执法力度小、监察不到位是导致重特大事故不能得到有效控制的重要原因之一。问题主要体现在以下方面：

一是监管力量薄弱，与所承担的监管职责不相适应。

当前我国的安全生产监管力量相当薄弱，安全生产监管设置与监管人员设置呈"倒金字塔"结构，越到基层，监管力量越是薄弱。很难适应安全生产监管工作的需要。以河北省为例，河北省有11个设区市和172个县(市、区)，各级安全生产监管机构仅有1600余名监察人员，县级机构平均不到6.5人，各级机构都没有专门的安全生产行政执法队伍，却承担着包括非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹三个高危行业在内的工矿商贸企业的安全监管和作业场所职业卫生监督检查职责，以及煤矿和铁路道口的安全管理职能，还承担着安全生产综合监管和安委会办公室职责。仅直接监管的高危行业企业近2万家，其中包括近1000家煤矿企业，5800多家非煤矿山企业，1400多家危险化学品生产企业，9600多家危险化学品经营企业，50多家烟花爆竹生产企业和2000多家烟花爆竹经营企业。这些企业多数属于个体私营性质，安全管理水平低，监管任务重、难度大，与日常监管力量不足的矛盾十分突出，这种情况在基层尤为明显。

二是监管手段落后，安全监察工作难以正常开展。

安全生产监管机构属于新组建部门，且监管任务极其繁重。但各级政府对这一部门的支持力度是远远不够的，越到基层，监管任务越重，但财力、物力、人力的配备越少，资金、车辆、人员、通讯工具等十分匮乏，无法正常开展工作。如河北省的高危行业企业多数分布在县乡一级，基层监管任务相对较重。而全省172个县(市、区)的安全生产监督管理机构中有三分之二以上缺少安全监察专项经费，有的县(市、区)只能勉强开支，没有监察专用车辆、办公设备，通讯工具落后，加上一些机构是刚刚组建，很多人员从事安全监管工作时间短，还不完全熟悉监管业务，有的县(市、区)机构仅配备了1-2名监管人员，只能被动地做一些应付工作。这些情况都严重制约着安全监管工作的开展。

三是法律法规体系尚不完整，安全监管工作缺乏更具可操作性的法律依据。

继2002年颁布实施《安全生产法》后，虽然国家也颁布实施了一些配套法规、规章和规范性文件，其中包括《安全生产许可证条例》、《建设工程安全生产条例》、《关于进一步加强安全生产工作的决定》等，但仍缺乏可操作性强的法律规范，不能适应监管工作的实际需要，尤其是《安全生产法》中确定的综合监督管理内涵不清、安全生产标准体系建设严重滞后等，使得综合监管部门的综合监管职能不能正常履行，一些法律规范确定的制度不能有效执行，在一定程度上影响到了安全监管工作的开展。

通过以上分析看出，目前各级安全监管机构的工作只能是充当救火队员的角色，工作重心只能放在事后监管上，河北省安全生产行政处罚中90%以上属于事故罚款也能说明这一问题。为此，提出如下建议：

1.尽快就明确安全生产综合监督管理的具体内容，以及综合监管部门与人员统一着装、统一标识等补充立法，提高安全生产行政执法工作效率，确立安全生产综合执法部门权威，同时，进一步完善标准体系，增加法规、标准的实用性和可操作性。

2.建议中编办、财政部等部门就安全生产综合监管部门的机构，特别是乡镇一级机构存在的专项监察经费、监察专用车辆等问题联合制订相关政策，为综合监管工作开展提供支持，确保安全监管工作正常开展。

3.建议国家研究考虑实行省级以下安全生产监管部门垂直管理的可行性，进一步充实基层监管力量，切实加强安全生产行政执法工作。