陈昌智委员代表民建中央的发言

——按照全面落实科学发展观和构建和谐社会的要求进一步调整和优化我国财政支出结构

2005年我国财政收入突破了3万亿元，财政收入大幅度增加，构筑了实现全面建设小康社会的重要物质基础。与此同时，“十一五”期间经济社会发展要切实转入全面协调可持续发展轨道，也向财政工作提出了适应社会主义市场经济发展和公共财政的需要，优化支出结构，用好财政资金，进一步发挥好宏观调控作用的要求。

从财政体制上看，虽然中央对地方、省级对县乡基层的调控实力增强了，但调控效果不理想，调控能力有待提高。一是现有财政转移支付的制度安排对缩小基层财政间贫富差距的调节作用未能有效发挥。1994年全国10%的富裕县人均财力是10%的贫困县人均财力的3.2倍，2003年差距扩大到6.5倍；1994年全国县乡基层政府的财政临时性欠账不到1亿元，2003年达到4100多亿元。二是上级财政对下级财政转移支付还没有完全形成基层政府的实际可用财力。中央和省级财政对县乡基层财政的转移支付资金中，仅有不足40%的财力性资金，60%以上通过专款安排，在分散化使用过程中被大量截留。

从财政支出结构上看，还不能完全适应新时期经济与社会发展的要求，有必要进一步调整和优化。一是财政资金中行政管理费、政策性补贴、事业经费支出规模过大，挤占了其他项目的支出。2003年行政管理费支出达到4691亿元，占财政支出19%，如果考虑政府各部门对预算外财政资金的使用，则占财政支出23%。二是财政在经济与社会发展方面的支出结构还需要调整，主要是教育、社保、科研投入严重不足，造成我国社会发展落后于经济发展，出现“一条腿长，一条腿短”的现状。三是财政的城乡支出结构不利于促进城乡协调发展。目前用于支持农村经济和社会事业发展的全部资金仅为财政支出的10%，这与我国农村人口占63%的国情不相适应。

从财政支出的预算执行上看，还有效率低下、浪费严重、腐败频出等现象，没有真正树立起民主理财、依法理财的理念。一是财政支出对公共资源的整合和调控能力不强，目前高达4380亿元的预算外财政资金处于“财政监督，部门独立使用”状态，还没有做到支配使用上的“收支两条线”。二是预算法等相关法律在很多地方流于形式，没有被认真执行，特别是政府对预算的追加追减随意性很大。三是财政支出透明度不高，财政资金拨给部门和地方后，基本上脱离了公众的监督，为财政资金被挤占挪用、甚至贪污腐败埋下温床。四是财政资金投资效益不高，部分已建成项目运营效果差，投资浪费现象严重。

用好财政资金，事关科学发展观的全面落实、经济社会发展转型的成败以及亿万民众的福祉。我们建议：

一、深化财政体制改革，完善我国财政体制。在合理界定各级政府的公共职责与公共权限的基础上，按照“规模适度、结构合理、功能健全、导向明确、绩效显著”的要求，财权与事权相统一和财力均等化原则，适当调整我国分税制和转移支付制度的内容。

二、严格财政转移性支出管理，加强社会监督。按照经济原则和伦理原则，合理规划财政转移性支出的范围、类别和幅度。拓展社会保障支出的公共受益范围，从城市延伸到农村。退出普遍性的“变相福利”误区，合理规划并明确补贴的受益对象。借鉴国际经验，建立税式支出预算控制制度。

三、调整财政支出方向，优化支出结构。从存量和增量调整入手，减少基建支出总量，压缩经济建设支出；精简与分离相结合，控制和压缩行政管理费支出；加大对“三农”的支持力度；提高教科文卫等社会公共事业支出；增加对社会保障的投入；提高国防经费水平。

四、整合公共财力资源，用于社会急需的公共领域。本着财政资金使用过程中的统一、高效原则，由政府统一支配预算内和预算外的财政资金，做到“利出一孔”，从根本上解决政府财政经费相对紧张与各收费部门经费宽裕的不合理现象。实现路径是取消行政收费的专户储存和专户使用性质，实行统一入库、统一管理，政府集中使用。

五、严格购买性支出中的公用经费管理，优化资源配置。进一步拓展政府采购制度的适用范围，健全政府采购机制；加快公用车制度等方面的改革，适当限制职务消费现象；严格控制招待费标准，对招待费实行严格的总量控制。以此为基础，更好地体现优化公共领域资源配置的要求。

六、依法形成“铁预算”，提高财政支出透明度。按照预算的五项职能分别成立五个委员会，负责预算的编制、政策制定、执行、支出绩效评价和监督工作，形成“铁预算”。同时，适当提高财政支出透明度，包括：进一步细化预算支出科目，全面、系统地反映政府支出状况；设立“纳税人权益日”，接受纳税人的质询，纳税人可以随时向人大财政监管委员会举报。

七、加强财政支出管理，建立新型的财政支出测算模式。以因素法为主，适当兼顾基数的测算方式，将总的经费划分为正常经费、专项经费、一次性经费等。对正常经费实行“零基预算”方法，从零测算经费需要量；对专项经费实行“绩效预算法”，配套绩效考核措施和追踪反馈制度；对一次性经费实行“立项反馈”预算方法，在可行性调查研究基础上对单位财务主管部门实行立项反馈制度。以财政支出效果为最终目标，加强对政府职能履行情况的考核。（陈昌智 民建中央副主席 监察部副部长）