树立科学发展观，坚持以人为本，实现全面、协调、可持续发展，必须实现经济增长方式由粗放型向集约型转变，努力建设节约型社会。坚持这个方面，实现这个目标，作为重要基础条件的土地，已经十分突出地表现出很不适应的状况，迫切需要加强土地制度建设，尽快扭转这种不适应的局面。

一、我国土地方面的突出问题是耕地少，城乡建设用地多

我国各类自然资源共有的特点是总量多，人均量少，而耕地则更明显的是人均量少，全国现有耕地18.37亿亩（1996年为19.51亿亩），人均1.413亩，仅为世界人均量的37.7％，更为严重的是耕地后备资源已近枯竭，再努力整理、开发、复垦，也只能增加耕地1亿多亩，只相当于前8年的减少量，当前实行的耕地“占补平衡”还能坚持几年？而我们的人口再过20多年就要达到16亿，我们也要向中等发达水平和更高水平前进，应该清楚地看到我们的耕地是十分稀贵的，用中国的土地保障中国可持续发展，最难完成的任务是保障国家粮食安全。

我国城乡建设用地突出的特点是不但总量多，而且人均量也特别多。总量已达到约24万平方公里，世界第一。城市人均建设用地已达130多平方米，远远高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平；2004年全国村庄建设用地2.48亿亩，按当年农业人口计算，人均村庄用地218平方米，高出国家定额最高值（150m² ／人）的45.3％。产生这种情况与我国国有土地长期实行无偿划拨，农村集体土地自主占用有关，实行土地使用制度改革以来，又出现了“以地谋财”、农民“城乡两栖”……城乡建设用地大量增加，利用更加粗放的新情况。1990～2004年，全国城镇建设用地由1.3万平方公里扩大到近3.4万平方公里，城市用地规模弹性系数（城市用地增长率：城市人口增长率）达到2.28（1986～1991年为2.13），大大高于1.12的合理水平。美国与我国比，是明显的地多少人的国家，美国曾长期坚持自由放任的城市化模式，出现了“过度郊区化”，1970～1990年20年间，全美最大的100个城市城区面积增幅为69.6％，而人口仅增加41.9％，其城市用地规模弹性系数也仅为1.66，也远远低于我国的2.28。纽约是美国“过度郊区化”最严重的城市，包括郊区在内，纽约人均占地为112.5平方米，也比我国城市人均占地130平方米低很多。

全国城乡建设占地如此之多，利用如此粗放，是我国耕地大量减少的主要原因；是我国城市化非健康、经济运行粗放、整个社会不节约的基础条件；在一些发达地区城乡建设占地过多已成为人与自然难以和谐的首要原因。我国香港特别行政区土地总面积1068平方公里，约600万人，城市建设用地约200平方公里，人均建设用地30多平方米，呈现出繁荣的景象。如果香港把现有的建设和人口布置在800平方公里的土地上（相当于大陆城市人均占地130平方米），香港的道路、地下管网等基础设施和人流、物流的里程都将增加4倍，香港能有今天这样集约和节约吗?同时香港保护下来的绿水青山和希望的田野将由占土地总面积的80％多，降到约20％，香港将是怎样的景象?

我国现有城乡建设用地总量已足够16亿人口和达到世界发达水平的用地需要了，只是这个总量的5／6是分散在农村的农民集体非农建设用地，这些土地不能直接用于工业化和城市化的需要，因此，必须制定极大促进城乡建设用地调整的土地制度，实现城镇建设用地的增加与农村建设用地减少相协调，逐步达到城乡建设用地布局合理、利用集约和节约的目的。

二、解决突出问题，需要抓紧建设的几项制度

1.用好“金”，做好城乡建设用地调整

梁鹤年先生（系加拿大女王大学城市与区域规划学院院长）指出：管理土地主要有两手，一是规划；二是土地用途变更时征收“金”，而不是征收税。这里说的“金”，主要是我们业内人士常说的农地非农建设发展权的巨大价值。目前我国还没有正确运用“金”的制度，这些年，一些地方把政府混同于一般的经营者，片面理解“经营城市”，实际上是经营土地，以地谋财。据《中国建设报》2005年1月14日报道，至2003年底，全国已建立的1700余家土地收购储备机构运作情况，他们平均获得利率243％。这么高的“利”是什么?是他们比一般的经营者更会经营获得的利润吗?不是的，他们获得的“利”，主要是“金”，是政府给的农地转用权产生的“金”，这个“金”被政府设立的机构占有了，这个“金”使“以地谋财”的胃口越来越大，耕地被吞食的越来越多，建设用地的利用越来越粗放。

建议用“金”来调节土地在各种用途中的回报率，用“金”在经济上支持土地用途管制制度。这个制度的重点：一是城镇发展新征农地时必须将“金”上缴中央政府，“金”的数量由国土资源部门组织评估确定；二是承认已经认定的农民集体非农建设用地的“金”属于农民。因农村建设用地已超标40％的，农民非农建设用地退建复耕，可按复耕质量合格的耕地的70％，由中央政府将“金”返还给农民，或让农民以这70％耕地的农地转用指标卖给城镇发展需征农地者。他们指标买卖成功，中央政府就不向买指标的城镇收“金”了。农地转用指标的买卖，也是梁鹤年先生提倡的。

2.完善农村地权制度，解决农民“城乡两栖”问题

20多年前，曾出现过农民买户口进城的事，现在“农民”身份很值钱了，越是发达地区，“农民”的价值越高，不但一般打工仔、打工妹保留农村户口、承包田、宅基地……“城乡两栖”，一些来自农村的能人，在城里有了很好的工作，很丰厚的收入，买了房子买了车，也不放弃“农民”身份，仍坚持“城乡两栖”。全世界城市化共同的表现是农村人口向城市转移，唯独中国城市化是农民“城乡两栖”的过程。常听人说，这是我国制度的优越性，在城里下岗之后，可以随时回乡务农，有利于社会稳定。其实，长此下去，危害很大。兵家说“自置死地而后生”，两军交锋时，“霾（埋）两轮兮絷四马”，“出不入兮往不返”，血战到底，方能克敌致胜。假若统兵元帅爱兵如子，战前就为将士们准备并指明了临阵投降的方法和逃跑的路线，这样的军队是非打败仗不可的。据有关资料，现在农民工已成为我国工人队伍的主力，面对这种情况，有识之士已提出“在解决农村剩余劳动力的问题上，与让农民‘进得来’相比，让农民‘留得住’更为重要”、“推行‘正规就业’为主，‘非正规就业’为辅的劳动力转移模式”。如果“城乡两栖”状况长期下去，我国产业工人的大多数都脚踏两只船，随时准备回乡务农，我国新型工业化的前途是十分令人担忧的；到我国16亿人口时，大部分人城乡两头占地，我国土地资源是难以承受的。为什么会产生城乡两栖?除了人们常说的城市户口没放开、城市消费水平高……之外，最主要的是我国当前农村土地制度。农村土地所有权的巨大价值已经显现出来，土地所有权的经济体现：各类企业占用农民集体土地交付的租金、四荒地拍卖的收入、养鱼池果园等专业承包费……大量收归村委员会，农民虽然不能直接参与分配，但都知道这是“农民集体所有”的土地的收益，自己是“农民集体”的一分子；通过家庭承包、专业承包等方式获得的土地使用权，是农民的主要的财产权，“在希望的田野”、“圣水湖畔”等电视连续剧表现了农民为自己的承包权而奋争，赵本山和高秀敏小品中扮演的夫妇二人，提着甲鱼到乡长家送人情，拉关系，套热呼，也是为了保住养鱼塘的承包权。有正式农民身份的农民都在为保住土地使用权而拼争，如果放弃“农民”身份，就等于放弃了已经到手的土地使用权，现在广泛征求意见的《物权法》草案中仍有农民进到设区的城市后，回收其承包经营的土地的规定；特别可贵的是“农户”能无偿要到一块宅基地，建起三四层小楼，就是价值几十万上百万元的家庭财产。

建议紧紧围绕产权明晰、责权明确、政企分开、管理科学、流转畅通、保护有利完善农村土地产权制度，其中最主要的是明晰农村土地所有权、农村土地的经营管理权、农村土地的使用权这三项权利的归属和权能。

用共有制形式实现“农民集体所有”，这种制度建立时体现“平均地权”，用共同共有的原则，明确每个农民（要严格划清农与非农的界限）有相同的一股所有权，土地所有权体现的经济收入，除一部分用做经营管理费用外按股分配到农民，充分体现每个农民那股所有权的价值，农民已有的那股所有权，可以继承、赠与、买卖，在所有权股权流转中，使农民共同共有发展为按份共有。

土地管理法中规定农民集体所有的土地由农村集体经济组织或村民委员会、村民小组经营管理。全国各地都没有全体农民以平等的身份参加的有资格经营管理农民集体土地的农村集体经济组织。建议明确乡（镇）、村、村民小组农民集体所有的土地由乡（镇）物权管理委员会、村民委员会、村民小组经营管理，对农民集体土地的全体股权人负责，股权人形成股东会（可由村民会或村民代表会代替），行使股东的权利。

通过家庭承包、专业承包、“四荒地”拍卖、集体非农建设用地租赁等各种方式取得的土地使用权都必须与农民集体土地的经营管理部门签定合同，严格执行合同法，在遵守合同的前提下，土地使用权人有权通过继承、赠与、买卖等方式处置土地使用权。农村宅基地一次确定后，增人不增宅基地，减人不减宅基地，允许宅基地继承、赠与和买卖。

农民的土地所有权、土地使用权和宅基地以及自留地、自留山等土地物权都可顺畅流转，农民进城时，将这些物权兑现成进城务工经商，安家立业的本钱，再也不必“城乡两栖”了。在城里，专心致志，干一行爱一行专一行，成为高水平的社会主义劳动者或社会主义建设者，为新型工业化和健康城市化贡献力量；农村则可实现不断减少农民，富裕农民，建设现代化的新农村。(刘文甲 国土资源部咨询研究中心副主任)