（节选）
一 以“创造性”的姿态面向未来
——发达国家文化政策的主旋律
上世纪80至90年代有两类重要现象值得关注。首先从国际背景看，1982年联合国教科文组织（UNESCO）在墨西哥城召开“世界文化政策大会”。会议明确把人文-文化发展纳入全球经济、政治和社会的一体化进程，并把推动文化发展当作各国政府面临新世纪所应当作出的承诺。15年后的1997年，科教文组织又出台《联合国世界文化发展10年（1988-1997）》，明确提出要提高对全球人类共同体的人文—文化关怀，进一步促进经济-政治-文化的融合。1998年3月，联合国文化与发展委员会在斯德哥尔摩举行题为“促进发展的文化政策”（Cultural Police for Development）的政府间会议，并同时出版两年一度的《世界文化发展报告》。斯德哥尔摩会议的行动方案敦促世界各国“设计和出台文化政策或更新已有的文化政策，将它们当作可持续发展中的一项重要内容” 。
在这个大背景下，英国率先将面向新时代的文化战略调整提到议程上来。早在1990年，英国文化委员会就接受政府委托，会同英国电影协会和手工艺委员等从事英国文化发展战略的起草工作。经过两年的调研、研讨和论证，在1992年形成“国家文化艺术发展战略”讨论稿。1993年以《创造性的未来》为题正式公布，“这是英国有史以来首次以官方文件的方式颁布的国家文化政策” 。这里的“创造性”（creativity，或译为“创意性”）一词是“文化生产”的代名词，因为它是文化生产的精义所在。在英国之后，以“创造性”为主题来制定文化政策的做法便沿着两条线索在发达国家展开了。
首先，“创造性”成为英联邦发达国家确定自己文化政策的基本母题。1994年，澳大利亚也“在历史上第一次推出”自己的文化政策，其标题是《创造性的国家：澳大利亚联邦文化政策》。同年，加拿大政府和它的几个省也以“创造性”为题推出了自己的文化政策文件。
然而，“创造性”主题在发达国家的全面展开是在1998年。这一年，欧盟理事会文化指导委员会确定，将建设“创造性的欧洲”（Creative Europe）当作自己的战略目标。为此，它在欧洲文化政策比较研究中心的学术支持下推出了欧盟文化政策的框架模式。该框架包括八大部分，并在每一主题下包括确定数量的子题。这八大部分是：①历史回顾：文化政策和手段；②立法、决策和行政机制；③制定文化政策的一般目标和原则；④文化政策发展方面的问题争论；⑤文化领域的主要法律条款；⑥文化资助；⑦文化体制和新的合作关系；⑧对创造性和参与性的扶持。
依照这一框架，欧洲各国在1998年后相继推出自己的官方、半官方的文化政策。它们通常由各国负责文化、艺术或遗产的政府部门委托，由自治性的文化委员会中的专家集团来起草。所颁布的文件每隔一段时期还会进行修改和更新。目前，出台文化政策的欧洲国家已达27个，其中不仅包括英、法、德这样的发达国家，还有俄罗斯、波罗地海三国和匈牙利等原苏联东欧地区的国家；此外，希腊、爱尔兰、马其顿、塞尔维亚-黑山共和国、斯洛伐克和乌克兰也将在近期颁布自己的文化政策。有趣的是，连加拿大这个传统上属于英联邦、地理上属于北美的国家也接受了欧盟的这种文件框架，从而加入到“创造性的欧洲”的行列。
加拿大的选择有鲜明的象征意义。虽然它无疑属于“发达国家”，但在文化生产领域中与美国完全不是一个数量级。2003年版的《加拿大文化政策》在谈到自己国情时不仅提到“地广人稀”，而且还提到“与美利坚合众国——当今世界最庞大的文化超级大国——毗邻”。美国的存在对加拿大维护自己的文化特性和文化多样性是一个巨大的压力。加拿大之所以认同欧洲国家，不仅出于其历史上的渊源，而且因为欧洲与它有着同样的压抑感。事实上欧洲国家文化政策的一个潜在动机就是为了应对美国在文化生产和输出方面的强大压力。所有这些都表明，发达国家在文化发展实力和战略利益上并非铁板一块，如果说美国在文化发展方面是“超级大国”，那么欧洲、加拿大和澳大利亚、日本与韩国等则构成了所谓“第二集团”。
美国在文化生产方面确实无可匹敌，即使在文化政策制定方面也显得与众不同——它至今也没有一个正式的官方文化政策文件！这体现着它的独特国情。实际上，人们公认美国是第一个进行文化立法的国家。1791年的美国宪法第一修正案指出：“国会不得制定法律剥夺人民的言论和出版自由。”显然，这是一个最大限度约束政府权力和最大限度开拓文化生活空间的原则，它使行政和立法机构在文化政策干预方面变得十分谨慎。美国学者认为联邦机构“一向因循”的文化政策就是“无为而治”（non-activity，non-regulation）。这个传统与欧洲国家形成鲜明对照。法、德等国一向具有国家扶持文化发展的传统。但美国一些学者强调，这种传统过于强调文化的“先锋或精英”（avant-garde）特性，对它在社会中的自然形成、在市场中的壮大并不有利。
二 “文化-产业”还是“文化产业”
标题中的两个语词具有完全对立的含义。“文化-产业”意味着将文化与产业两分对立起来。谈到文化（=艺术），必定是一个远离市场的主题；谈到市场，必定是一个反文化的话题。显然，这是传统的文化观，这种文化观视野中的文化和艺术也具有生产、传播和接受功能，但那主要是在市场之外、借助超经济的政治和文化权力而进行的。而“文化产业”却是全然相反的一个词，它使文化生产和消费与市场链接起来，又对市场提出了趣味性、精致性的文化要求。一个是割裂，一个是链接。源于不同传统的国家往往对文化与市场的关系持有不同的态度。
按照《资本主义反对资本主义》一书作者的看法，发达国家一般来说具有同质的经济、政治和社会制度框架。但这依然不妨碍它们会分为所谓“莱茵河模式资本主义”和“美国模式资本主义”。应该说，这一点在它们对“文化”与“市场”关系的理解上表现得非常明显。《芬兰文化政策》第五部分对此概括说：“美国偏重于经济的可开发方面，而欧洲国家则较偏重保护艺术及表演的创造力。”
前已述及，美国坚持一种“无为而治”的文化政策。在行政体制上，它也不像其他国家的政府那样，通常设有“文化部”（法国）、“文化、新闻和体育部”（英国）、“遗产部”（加拿大）或“艺术与通讯部”（澳大利亚）。美国没有文化部！这几乎是一个不同的人可以给出全然不同解释的象征性现实。一种说法是，这意味着美国没有文化。而另一些人则认为，这恰恰意味着美国人最先领悟使一个文化资源小国变成文化产业大国，并使文化服务于其全球战略的真谛。在这里，如果一般地说，实践是检验真理的标准，那么在文化产业领域中，市场份额就是检验其文化政策（无论它是书面的、还是事实性的）的唯一标准。
90年代以后，文化生产成为美国最富于活力并带来巨大经济收益的产业。2001年，各类图书（不包括教材）年生产5万种，销售额253.8亿美元；期刊1.1万余种，90年代中期年销售额突破300亿美元；大型报业集团130余家，英文报纸1480余种，90年代中期广告年销售额近400亿美元；广播电台1.2万座（其中商业调频台5千个），90年代中期广告年收入120亿美元；电视台近1.4万家，其中1300余家商业电视台（900家属于三大电视网），12500家有线电视台，1996年电视广告年收入首次超过报纸，达到425亿美元；电影2000年的票房收入为77亿美元；在互联网交易方面，2002年美国占全球3330亿美元网上交易总额的64%；音像制品，美国音乐制品占全球音乐市场份额的1/3强，海外年销售额达到600亿美元；在电子游戏方面，美国2002年的游戏出产量占全球的40%。需要指出的是，这些统计尚不包括作为美国第三大零售业的旅游业，以及教育和会展产业。
与美国采取完全不同文化姿态的发达国家是法国。它在文化发展方面不太信赖市场的作用，而更相信国家扶持和庇护的神通。这一方面出于法国对其历史传统的骄傲，另一方面也出于其对自己在文化竞争中处于守势这一现实的无奈。这种无奈感在1994年法国的《杜邦法》中得到明确体现，该法要求在新闻传媒和互联网上捍卫法语的地位，而它所针对的显然就是以美国为代表的英语文化侵蚀。正因为这样，《法国文化政策》几乎没有谈到“文化产业”。相反，它更多是提到法国政府从王室时代就十分关注文化发展，强调文化与法国“国家形象”密切相关，并确定在国内加强政府对文化发展的扶持力度，在国外则由法国外交部和其他涉外机构推进文化交流，加强法国文化的对外影响。
与法国相比，《德国文化政策》不太避讳“文化产业”这一用语，但它提到，对于这个概念，即对于是否应当以产业的或市场的方式来发展文化，德国国内至今还有争论。 熟悉德国思想史的人都知道，这类争论应当是上世纪30-40年代的德国法兰克福文化批判理论的余波。在霍克海默和阿多尔诺等人的思想中，“文化批判”实际上就是“文化产业批判”。因为“文化产业”是一个定义中的矛盾。文化追求独特性，产业追求均质性和平庸性；文化追求的是卓越，产业追求大众趣味；文化天生反市场、市场必定是非文化。文化与市场的链接意味着文化趣味、人的合目的性生存状态的沦落。
法兰克福学派对“文化产业”的批判，的确使人们看到自己负有看护文化趣味的义务。但随着时代发展，人们也意识到那种批判还也包含着对大众文化消费权利的漠视、一种前市场时代流传下来的贵族精英主义，它对市场往往采取一种魔化态度。当代德国人不再信守法兰克福学派这种文化信念。因此，《德国文化政策》在强调国家对外扶持作用时，也强调应当充分发挥私人部门和企业对文化发展的推动作用。
有趣的是，英国虽然是一个素来以尊重传统为传统的君主制国家，但在对文化发展的态度上却采取了一种全新的态度。它不仅在1993年将“创造性”概念引入文化政策文件，而且在1998年出台的《英国创意产业路径文件》中更明确地提出了“创意工业”（creative industries）这个概念：“所谓‘创意产业’是指那些从个体的创造性、个体技艺和才能中获取发展动力的企业，以及那些通过对知识产权的开发可创造潜在财富和就业机会的活动。它通常包括广告、建筑、艺术和古玩市场、工艺品、时尚设计、电影和音像、互动性休闲软件、音乐、表演艺术、出版业、软件和计算机服务、电视和电台，等等。此外，还包括旅游、博物馆和美术馆、遗产和体育等。”在这里，我们关注的不是英国对所谓“创意产业”有什么独特的界定，因为它与人们对“文化产业”的一般界定没有什么区别。我们更关注的是，这个关于“创意工业”的文件实际上是1993年英国文化政策的实施文件，它要求政府“为支持创意产业而在从业人员的技艺培训、企业财政扶持、知识产权保护、文化产品出口方面”作出积极努力。
与英国类似，芬兰、荷兰、澳大利亚和加拿大等国的文化政策对文化与产业的链接均采取相当积极的态度。如《创造性的国家：澳大利亚联邦文化政策》指出：“这个文化政策还是一个经济政策。文化创造财富。……此外，文化增加价值。它对我们的创新、市场营销和广告作出了巨大贡献。文化是我国工业的品牌。它本身就是一个重要的出口产品，是其他出口产品的重要附加物。它对我们的经济腾飞是不可或缺的。”芬兰在出台自己文化政策的同时，还由芬兰文化产业委员会在1999年出台了一个关于文化产业问题的“最终报告”。该文件明确提出，所谓“内容产业”即“文化内容产业”，其基本特征是将文化艺术方面的生产与市场链接起来，为的是顺应“文化市场化”和“市场文化化”的发展趋势。为此，人们需要同时转变对“文化”和“市场”的传统看法，用我们的说法是，应当摒弃“文化-产业”观念，而代之以“文化产业”。
在以上巡礼中，我们分别看到“文化产业”、“创意产业”和“内容产业”等不同表述，它们同指而异名，其存在源于不同的语境。如“文化产业”中的文化刻画的是文化的“非物质”（immaterial）属性，以同传统的物质生产作一区别；而创意产业的说法多少消解了一些“文化”与“产业”对立的意味，从产业的内部发展动力的角度来强调文化的重要意义；而“内容产业”更是为应对信息技术革命而提出的概念。值得指出的是，芬兰对这个概念情有独钟。有一个重要背景，即它是信息产业最发达的国家之一。2001年，芬兰被瑞士世界经济论坛和洛桑国际管理学院分别评为世界第一和第三最具国际竞争力国家。竞争力主要来自信息产业。其互联网和移动电话普及率均居欧洲第一和世界前列；信息技术及产品出口占工业出口总额近30%，已超过传统的森工与金属工业。现代信息产业的高度发展大规模促进了芬兰经济和文化的融合。正是根据传媒技术负载文化内容的特征，芬兰信息发展协会才在《2000-2004年内容创造启动方案》（SISU）中强调要大力发展以市场运作为依托、以现代传媒技术为平台的文化内容生产，把芬兰文化、由芬兰文化符号包装的物质产品推向世界。
总括起来，文化产业不仅具有已提到的诸多别名，而且还具有狭义和广义两种用法，这两种用法分别代表着现代意义的文化观念和现代意义的经济、产业或市场观念。狭义的“文化产业”主要是指以产业化的、市场的方式来发展以往远离市场的艺术和文化产品，也就是所谓“文化市场化”。在信息革命时代，这尤其是指那些以复制技术为基础的文化产品的生产、经营和消费。
三 “分权化”与“一臂间隔”
——国家在发展文化方面的身份转变
“分权化”一词的英文是decentralization。在发达国家文化政策的语境下，这个词并不具有改变国家体制的意思。比如英国是在政治体制上属于“中央集权体制”（centralized system），但它同时是文化管理“分权化”观念的倡导者。而德国在政治体制上是联邦体制（federal system），但它在文化管理上依然倾向于一种“集权化”管理。只有在那些前苏联东欧地区，它们在文化管理上对“分权化”原则的接受与其政治体制上的“去集权化”进程是一致的，这些国家包括保加利亚、爱沙尼亚、克罗地亚、匈牙利、拉托维亚、立陶宛、斯洛文尼亚、摩尔多瓦等国。
在文化政策的通行术语中，“分权化”文化管理观念通常被形象地表述为“一臂间隔”（Arm’s length）原则。所谓“一臂间隔”原指人在队列中与其前后左右的伙伴保持相同距离。该原则最先用在经济领域，针对的是一些具有隶属关系的经济组织，如母公司与子公司、厂商和经销商等。根据这个原则，这些组织在策划和实施各自的营销规划、处理利益纠纷乃至纳税义务上都具有平等的法律地位，一方不能取代或支配另一方。
“一臂间隔”原则被挪用到文化政策上具有两种主要含义。它多是指国家对文化拨款的间接管理模式，但这种管理模式同时要求国家对文化采取一种分权式的行政管理体制。从对文化的集中管理到分权管理，这是“一臂间隔”原则的基本要义。
《芬兰文化政策》指出，“一臂间隔”原则具有“垂直”和“水平”的两种分权向度。所谓“垂直分权”涉及中央政府与其所属行政部门和各级地方政府的纵向分权关系：即一方面，中央政府将文化政策制定和实施的主要权力以及部分文化拨款的责任交给其所属的文化相关部门（如芬兰的文化和教育部、英国的文化、新闻和体育部、澳大利亚的艺术和通讯部等等），另一方面，它还要求各级地方政府行使相应的权力或承担相关的责任。譬如，英国90年代中央政府对文化领域的年平均预算为10亿英镑，而同期英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰这四个大行政区对文化的年资助额超过了10亿英镑。在芬兰2000年的公共预算中，中央政府对广义文化产业的财政支持占支出总额的58.6% , 地方政府文化财政支出占41.4%。而从对狭义艺术生产的资助来说，中央政府和地方政府各占一半。澳大利亚、日本的情况也大体如此。
“水平分权”是指各级政府与文化方面的非政府公共组织（non-department public bodies）的横向分权关系。这类组织是介乎政府与具体文化单位之间的一级中介机构。它有两个基本特性：其一，这类组织通常接受政府委托，为政府提供文化政策咨询，甚至向政府提供文化政策设计，并策划具体的文化政策实施方案；同时，它还负责把政府的部分文化拨款落实到具体文化单位。就此而言，它是代理政府具体管理文化的准政府组织。其二，这类组织往往由艺术方面和文化产业方面的中立专家组成，它虽然接受政府委托，但却独立履行其职能，从而尽可能使文化发展保持自身连续性，避免过多受到政府行政干预，受到各种党派纷争的影响。因此，它具有非政府、超党派的含义。与不同级别的政府相对应的非政府组织之间通常不具有隶属关系。
2003年的《芬兰文化政策》自称，芬兰“是‘一臂间隔’原则的最早实践者”，这是不确切的。2000年成立的“国际艺术理事会和文化机构联盟”（IFACCA）在2002年5月公布的文件中指出：“成立于1945年的大不列颠艺术理事会是全球第一个体现一臂间隔原则的中介组织。”
英国率先设立国家艺术理事会有其历史原因。作为老牌自由市场经济国家，它在20世纪30年代以前对文化艺术基本上放任不管。中央政府既无相关管理部门，也无相应政策。在这期间，民间出现了许多维护行业利益的组织，如英国皇家合唱协会（1871年）、英国出版商协会（1896年）、英国版权协会（1921年）、英国民间歌舞协会（1932年）和英国全国音乐协会联合会（1935年）等。二次大战前夕，由于意识到文化对国民精神的鼓舞作用，英国政府开始考虑把文化管理纳入国家的管理体制。不过，它不愿像其他具有古老帝国传统的法国、德国和俄国那样对文化采取“一竿子插到底”的国家庇护管理模式，因此便致力于创造一种既能强有力地推动文化，又可以防范国家、党派对文化的直接干预、“不能不管，也不能多管”的模式。1939年，经议会批准和皇家特许，英国建立了英国音乐艺术促进委员会和国家娱乐服务联合会这两个半官方文化管理机构。1945年6月，英国音乐艺术促进委员会转变为大不列颠艺术理事会，成为实现政府文化政策的重要机构。随着不断改造，英国逐渐形成了三级文化管理体制：
（1）政府：包括中央政府和地方政府及所属文化行政管理部门；
（2）与各级政府对应的、作为准自治非政府公共组织的艺术理事会；
（3）各种行业性的文化联合组织，如电影协会、旅游委员会、广播标准理事会、体育理事会和博物馆/美术馆委员会等38个机构。
英国艺术理事会由各文化行业内的专家组成，理事会成员由政府任命，任职后获得独立的法律地位。艺术理事会的任务包括：
（1）向政府提供文化政策建议咨询。当政策通过立法程序以后，他们还要制定各种实施方案。值得说明的是，英国注重调动专家资源参与决策过程。除艺术理事会外，还有8个非政府政策咨询机构。
（2）对艺术成果进行“同行评议”（peer evaluation），对艺术创作和文化发展状况进行专业性的常规评估。
（3）依据专业评估，部分代理政府对文化优先项目的财政拨款。同时，对拨款效果进行监督和评估。如果被扶持文化单位的状况不能得到改善，艺术理事会将给出18个月的警告期，以决定是否取消扶持。
随着时间的发展，英国艺术理事会在文化政策咨询方面的作用得到进一步加强。前面提到的英国在1993年出台的第一个官方文化政策文件就是它的手笔。
体现着“分权化”内涵的“一臂间隔”原则得到了发达国家的广泛接受。“国际艺术理事会和文化机构联盟”的文件指出：“目前在世界各地，无论穷国还是富国，也不论英语国家还是非英语国家，都普遍建立了对文化艺术进行资助的准政府国家机构。”这项制度得到了联合国教科文组织的大力支持。相关的国际会议进行了多次，相关国际组织也发展起来。在发达国家的文化政策中，加拿大、澳大利亚、英国、奥地利、比利时、芬兰、瑞典、瑞士等国明确声称采用这一文化管理原则。比如，1993年出台的澳大利亚文化政策《创造性的国家》指出：“澳大利亚理事会是这个国家最重要的文化资源之一。在它成立的21年中，艺术活动和文化产业有了长足发展，一般来说，这是对联邦政策的成功证明，具体而言，则是对澳大利亚理事会的成就的证明。……澳大利亚理事会需要把越来越多的资源用于发展视听众、与广播技术领域建立各种联系、开拓市场、鼓励赞助商和拓展对外出口等领域。”为鼓励对文化产业开发，澳大利亚理事会专门设立“主要文化组织董事会”，董事会成员来自那些对国家具有重要意义的、经营状况较好的文化企业。其任务是监督和处理重要文化企业的财政状况，以避免它们沦落到向政府寻求援助的地步。
然而德国和法国对“一臂间隔”的原则抱消极态度。《德国文化政策》表明，该国对文化的管理权主要还集中在各级政府及其所属行政部门。艺术理事会则是表达、协调各具体文化单位或行业协会利益的论坛性机构。例如，德国文化体制主要是由政府机构与以自我管理权为基础的具体文化组织这两级组成。1998年，联邦政府扩大了自己对文化事务的管理权限，建立了自己的文化事务和媒体专门委员会，联邦文化基金会也由政府直接管理。同时联邦议会也建立了自己的文化事务委员会。然而，艺术理事会的中介性作用并不明显，仅限于对职业艺术家组织的保护和扶持提供一些专业咨询意见。2002年《德国文化政策》指出：“一般来说，在联邦政府和非政府活动者组成的多样化组织之间尚没有形成有组织的文化活动合作和协调机制。”在这个文化政策中，对艺术理事会的功能没有任何专门讨论，这与前面提到的澳大利亚文化政策形成鲜明对照。在这个背景下，如何在文化管理体制上有效贯彻分权原则、削减政府对文化发展的直接义务和管理责任，动员各种社会资源发展文化，成为德国国内正在争论的问题。
除德国外，法国文化体制中根本没有给“一臂间隔”性质的艺术理事会留下一席之地。《法国文化政策》开宗明义指出：“法国文化政策的历史可上溯到16世纪的皇室庇护传统，从那时直到今天，法国文化政策一直具有这种皇室扶持特征：即提高文化知识和文化艺术，逐步完善国家文化行政管理结构和文化预算。”在这个文化政策的“组织机构”部分，对艺术理事会没有任何描述，这在当代发达国家的文化政策文件中是十分独特的。
中国网 2004年2月
