虽然在国务院颁布的《关于加快发展循环经济的若干意见》中并没有将发展循环经济的资源与环境产权改革与规划作为实施重点，但是产权政策实际上是发展循环经济的重点与前提。笔者在博士后出站报告中明确指出，资源与环境的市场价格，实际上就是其产权价格。如果没有明晰的产权，那么相关的价格对策、财政对策、投资对策、消费对策的实施效果都将是难尽人意的。而从我国目前的国情来看，产权改革又是发展循环经济过程中最复杂、最艰难的环节。在此，笔者仅概括简要提出几点发展循环经济的产权改革设想。

循环经济产权市场制度建设包含三个层次（产权界定、交易权安排、产权交易制度）的产权制度建设。所以，优化我国的循环经济产权市场制度，必须针对我国在这三个层次的产权制度安排所存在的问题和不足，采取有效的建设路径和对策。

1．建立市场化的循环经济公共产权规制模式。

循环经济产权市场作为一个混合市场，必须首先优化“公”权市场。我国目前的生态产权市场主要以“公”权形式存在，故引入市场化的“公”权市场模式是我国发展循环经济产权市场优化的第一步，也是目前条件下的重要一步，可以有效消除目前我国环境与资源产权初始界定过度国有化而造成严重的“政府失灵”问题。引入市场化的“公”权市场模式需要两个步骤：一是环境与资源产权所有权代理市场化；二是环境与资源的使用权获得市场化。

行使环境与资源的所有权，存在着从国家到地方到具体代理人的层层委托代理关系，这样，也就同时存在着代理人行为严重背离生态环境与资源公共产权主体和终极所有权人利益的可能，从而产生“政府失灵”。解决生态代理“政府失灵”的最有效途径是加强权力制衡，引入“公”权交易市场（选票交易），在此基础上优化政府生态规制，包括：强化对生态代理者的规制、建立生态代理租金消散机制、放松生态规制和优化规制手段等，同时引入自然资源产权代理者竞争机制，即引入政府间的竞争。引入自然资源产权代理竞争的基本做法是把生态环境保护纳入各级政府“政绩”考核的指标体系，并把传统的GDP核算转化成绿色GDP核算以量化评估各个代理人的生态环境保护绩效。引入市场化的“公”权市场模式的第二个步骤是生态环境与资源的使用权获得市场化。要打破“公有”——“公用”的环保运行范式，必须改变环境与资源使用权无偿获取的产权安排制度，引入市场竞争和有偿获得生态环境资源使用权的产权安排制度。为解决环境与资源所有权与使用权权益不对等的失效，必须实行使用者支付制度。对自然资源使用权的获得，根据不同自然资源的性质和用途规定不同的使用税费和获得途径，如对紧缺资源实行高标准收费使用制度；对不可再生的特别资源实行管制使用制度；对一般性再生资源实行市场定价制度；对公益性资源实行限价使用制度等。

2．在现有所有权安排下，实现环境与资源使用权与经营权市场化。

现阶段，在我国循环经济产权市场发育不良，环境与资源产权管理存在较大程度的“政府失灵”的条件下，推进循环经济产权市场规范化建设需要相对稳定的所有权安排，即由国家作为环境与资源产权所有权主体的过渡阶段，先在此基础上实现环境与资源使用权和经营权的明确界定和市场化后才实行部分所有权市场化，以避免所有权界定、划分和交易引起循环经济产权市场混乱和垄断，造成环境与资源产权失序而难以收拾。

明确使用权和经营权应打破“公有”——“公用”——“公营”中的“公用”——“公营”运行范式，避免使用权和经营权混淆。市场化的措施是应把使用权和经营权按生态资源公共性、外部性作技术性分离，明确使用权和经营权各自的权能，引入民营企业、外资企业等非国有企业参与环境与资源产权的经营和竞争，使国有企业从部分环境与资源的经营领域退出，形成多元化的环境与资源经营制度。自然资源使用权和经营权的明确和分离主要依据自然资源的公益性和外部性而定，对公共性和外部性很强的自然资源，如大气、生态和生活所需的淡水、紧缺的耕地和城市土地等可再生的自然资源；黄金、铝、石油等我国稀缺的金属和非金属矿产资源；生态公益林、珍稀动植物、防止荒漠化的草原等有很大生态保护作用的可再生生物资源，应实行使用权和经营权的结合，由公共事业部门去经营，或在政府的严格管制下由一般企业经营。而对排他性、竞争性强，公共外部性相对较弱的自然资源，如生产性用水、经济林、荒地、储量丰富的矿产资源、可畜养的非珍稀动物等，应明确把使用权与经营权分离，让经营权自主进入市场交易。在这个过程中，国家出台自然资源相关法律规定经营权和交易权的合法性是必须突破的重要一步。

同时完善排污权交易。在我国，排污权的经营权还停留在排污权的使用者必须向所有者申请或购买排污权的使用权这一层次，即使用者在免费使用的份额用完后，超标部分可向政府“受惩罚性”购买（交纳排污收费），使用者与使用者之间互相购买或经营者出卖给使用者的层次上，排污权交易至今还处于试点阶段。今后，在明确界分排污权的所有权、使用权和经营权后，我国排污权交易市场的启动还需系列的配套制度和措施，包括：第一，制定排污权交易的法律法规。第二，原始排污权应实行有偿核发。第三，占有排污权应按期交纳补偿费。第四，排污权交易要与总量控制紧密结合。第五，提高环境监测水平。第六，加强环境监管。

3．把部分环境与资源的所有权私有化，形成公私产权接轨的混合市场。

环境与资源产权交易多种多样，但最彻底的产权交易是所有权交易。所以，我国循环经济产权市场的完善，最终需要将部分的环境与资源的所有权私有化，为引入完善的市场机制创造基础条件。

根据我国的环境与资源状况和循环经济产权市场现状，对其所有权私有化有如下设想：

（1）从单一的自然资源所有权到建立多元化的所有权体系。

根据自然资源产权多样化特征，应分门别类建立起多样的所有权体系。对于产权界限比较清晰的自然资源，如森林、草原、矿山等，应在平衡公共利益和所有者与使用者利益前提下，根据其使用、经营的公共性和外部性大小，将自然资源的所有权分配或拍卖给不同的产权主体，包括国家、地方政府、企业和个人；对于产权边界模糊而难以界定、外部性很大的自然资源，如海洋水产资源、地下水、大气等，应继续以公共产权主体为所有者，但需要改变目前政出多头的所有权结构，由统一的机构组织作为单一的所有者来管理。

（2）建立可“回收”的环境纳污资源（排污权）所有权制度。

可“回收”的环境纳污资源所有权制度有三种“回收”形式。第一种形式为厂商通过减排获得的排污权可归自己所有，在规定的时期内自己安排使用，并可出售给其它厂商。这是排污权制度最基本的形式。第二种形式为排污权“存权”制度，即厂商可以像存款一样把减排获得的排污权在没有交易对象时存放在“排污银行”里，以在某个时候取出来出售或使用。美国实行的是这种制度。第三种形式为排污权的间接所有制度，即企业可以进入排污治理设施建设和经营领域，为企业单独或集中处理污染排放物，从而间接获得排污权的所有权，把其出售给企业或返卖给政府。1980年后，这项制度已在欧美国家开展实施。我国的排污权所有权安排和市场建设应同时实行这三种形式的制度，因为这三种制度一脉相连，相辅相成。在我国目前环保资金投入不充足的情况下，尤其应抓紧第三种制度的推行。 (国家信息中心博士后科研工作站闫敏博士后摘编)