作者：周业安

当国资委不再扮演政府角色的时候，谁来监督国资委？当了股东，行使股东的权利。企业的重大投资决策都需要介入。企业决策总是处于不确定性的约束之下，没有人能够保证决策的准确率，这就使得国资委要承受比过去大得多的风险一段时期以来，上海国资委的一系列动作备受人们的高度关注，由政府牵头整合本地上市公司资源，形成几个大型企业集团，从而实现国企做大做强的目标，体现了上海市政府对国资管理模式的新探索。

特别是，最近上港集团通过吸收合并的方式兼并了上港集箱，实现集团的整体上市，更是把上海市国资委直接推到了前台。

当国资委成为股东

过去国资委一般把自己定位在政府监管国有资产的角色上，通过一些中间层组织来实现对国企的调控和监管，比如国有资产投资公司等。但上港集团的这次行动，使得上海国资委从政府部门彻底转向了一个经济组织，直接持有上市公司股份，在全流通的大环境下，意味着国资委不再是过去的政府部门，而是国企的股东，直接参与国有资产的经营管理，意义非同寻常。

过去设立国资公司等中间层，就是为了避免政府对国企的直接干预，使得国资委作为一级监管机构，行使政府的相应职能，以解决政企不分问题。但是，这种中间层组织的存在，加长了委托代理链条，增大了代理成本，并且无助于国有资产的保值增值。

在这种背景下，取消中间层，由国资委直接作为股东参与国企的经营决策，至少能够节约相应的交易成本，促进信息的流动，从而提高对国资的监管效率。从这个角度看，上海的经验值得推广。

谁来监督国资委

问题在于，当国资委不再扮演政府角色的时候，谁来监督国资委？按照过去的隶属关系，似乎财政部是一个监督机构，监督国资委的国有资产运营情况。这样，财政部就要分出一个机构，坐到原先国资委的椅子上，而国资委则把原先国资公司的椅子收回来，自己坐着。看起来还是有点换汤不换药。

在财政部和国资委之间，以及国资委和国企之间仍然存在着两级委托代理关系，这和过去的国资委和国资公司之间，以及国资公司和国企之间的代理关系一模一样。唯一的差别就在于机构的名称。

如果真是这样，那就和现在电视上不断推陈出新的电视剧一样，名称和情节不同，但都一样乏味。无论学者们如何争论国资委直接持股的合法性与合理性，终究还是没有给出国资管理的新面孔。

所以，我并不看好上海的这次创新，因为本质上并不存在创新。但是，我看好这次创新带来的机遇，这要看精明的上海人是否能够更大胆地进行制度创新。国资委作为股东，自身应该做什么？这才是如今最迫切的问题。

过去对国资管理的理解总是以为，通过对国企经营管理的有效监管，实现国资的保值增值。对一些垄断行业来说，这个目标很容易实现，油价呼呼涨，国资委的同志们即使整天眯觉，也不会担心国资贬值。而对于一些竞争性行业，即使国资委整天把眼珠子瞪出来，也未必就能保证国资的保值，更别说增值了。

管家也是有学问的，四处走走，把主人的那点家产看紧，应该是一个好管家；受主人之托，把家产做一个合理投资，看着主人的家产一点点膨胀，更是一个好管家。管家的两种身份当起来都不容易，不过前面一种相对简单些，因为风险较小，政府的背景至少能够让管家的身子站得直，就和穿着正装的保安一样，说话硬气。所以，在过去，国资委大多选择了消极管家的角色，把自己定位在监督者的位置上。

而这次上海的国资委试图扮演积极管家的角色，直接持股，就不是监督了事。一种办法是，通过金融产品创新，把手头的股份转成债券或者优先股这类，仅仅享受红利，不去折腾经营事务，这样，国资委就和过去一样，照样做一个监督者。

行使股东权利麻烦挺多

另一个办法就是，当了股东，行使股东的权利。这就麻烦了，企业的重大投资决策、资产处置、重要人事安排等等，都需要介入，而且如果身处大股东的位置上，还要最后拿主意。企业决策总是处于不确定性的约束之下，没有人能够保证决策的准确率，这就使得国资委要承受比过去大得多的风险，现有的国资委是否具备了风险决策所要求的企业家才能呢？

如果山还是那座山，人还是那个人，最好打退堂鼓。除非改变那山那人。因此，在我看来，上海市国资委真下决心做股东，那么就要把自己打造成一个集投资银行、财务顾问、基金公司功能等于一体的综合性金融公司，才能在金融市场上立足。

但即使是这样，还存在三个重大疑难问题：一是对有关人员的激励。要做好这些业务，必须给予类似其他金融机构的报酬，国资委能做到吗？二是内部治理和内部控制。国资委作为股东，自身也得规范化管理，董事会和监事会等内部治理机制的建立不可避免，相对独立的内部审计也迫在眉睫。三是外部监控。过去的经验表明，仅有财政部门的监督是不够的，还必须有地方人大财经(相关:理财 证券)组和审计部门的外部监督。比如要求国资委就年报和一些重大事项做说明。真心希望上海国资委能够走得更远，真正探索出国资管理的新模式。

（作者为中国人民大学经济学院教授、博导，仅代表个人观点）