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从指标体系看老龄人口的贫困化
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| 中国网 | 时间：2005
年9
月2
日 | 文章来源：人民网
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一、老龄人口状况
近十多年来，老龄化速度加快，据国家统计局抽样调查，2003年65岁及以上人口已达10980万人，占总人口的8.5%，比1990年的5.6%提高了2.9个百分点；预测到2020年将达到1.7亿多人，占总人口的比例将提高到12%。
中国社会科学院老年科研中心《老龄化小康指标体系》课题，旨在研究老年人小康目标实现情况和存在的问题，课题组根据老龄化的特点，从可行性、科学性、代表性出发，选择了城市和农村养老保障、医疗保障等15项主要指标组成指标体系，制定了小康目标，对2003年31个省市小康目标实现程度进行了综合评价。据对15项老龄化指标体系用综合指数法计算，2003年实现2020年的小康社会总目标的实现程度，也可称综合指数为47.6%，其中城镇社会保障指数为55.5%，农村社会保障指数为40.3%，城乡医疗保障指数为38.9%。从主要指标看，实现程度在70%以上的是：人均离退休金相当工资的比例、老人活动人次占离退休人员比例、离退休人员拥有老年福利床位；实现程度较低，在20%左右的是：离退休人员人均医疗费、离退休参保养老及医疗保险人员占城镇就业人员比例、农村养老保险覆盖率、农民人均养老金等五项指标。这些指标，在今后17年中每年需递增11%—8.5%才能实现小康目标。
从地区看，大致是沿海地区居前，中西部地区居中、后，这与全国小康社会综合指数的地区排序的趋势大致相同。
从指标体系的各种比较中，反映出在老龄化加速过程中，还存在各种矛盾和不协调状况，主要是老龄人口的贫困化趋势日益加剧，表现为老年贫困率升高、收入水平降低，已逐渐成为当前社会中的弱势群体。
老年贫困人群中，城镇主要是：较早退休的企业退休退职人员、下岗和无业人员、高龄病残孤寡老人、无赡养或家中需赡养多子女、病残人等；农村主要是：因高龄病残丧失或降低了劳动能力、文化素质低下无谋生能力、无赡养的孤寡老人等。
根据国家统计局2003年对农村6万多户住户调查重新测算，按农民人均纯收入800元以下，用各组比例平均计算，实际只有540元，低于绝对贫困标准637元的15%，占总农户6.7%，据此比例算出的绝对贫困人口有5100多万人；城镇贫困人口按住户调查测算约有3000多万人（低保人口就达2200多万），城乡合计共有9000万人左右，贫困率为7%。原老年贫困率按偏低一半左右重新估算，实际老年贫困人口应为2000—2500万人，老年贫困率为13%—17%（按60岁及以上人口14860万人计算），即在6个老年人中就有一个贫困老人，此数比较符合实际。这是一个数量相当大的弱势群体，而且近年来老年贫困化有日益加剧的趋势，老年人口的贫富差距也有所扩大，据调查资料分析，农村老年人口的基尼系数在2000年已达0.48，高于全国平均数。
二、老龄人口贫困化的原因
老年贫困率为何比全国人口贫困率高出一倍以上？主要有以下几方面的原因。
1.人均离退休金比在岗职工工资增长慢，差距逐年扩大
近年来，离退休人员增长快，参保比例低，2003年参加养老保险的离退休人员为3860万人，占城镇就业人员的15%。
2003年城镇离退休人员的人均离退休金为9485元，扣除价格上涨因素，比1978年的551元增长了2.6倍，25年每年递增5.3%。同期，职工平均工资增长了3.8倍，年均递增6.4%。由于人均离退休金的增长慢于职工工资的增长，两者的比例由1978年的89.5%降至2003年的67.5%，下降了22个百分点，平均每年降1个百分点，2003年比上年更降了4个百分点，越是早退休的差距越大。
分地区看，差距更大。人均离退休金相当于工资的比例，以上海为最低，只有43%，其次是北京为46%，天津、广东为52%，还有重庆、辽宁、浙江都在60%以下，而中西部除四川外均在75—80%以上，最高是贵州、青海在90%左右。反映了越是发达地区差距越大，沿海地区普遍大于中西部地区。
行业之间人均离退休金的差距也很大。2003年机关、事业单位的人均离退休金已达15319元和14077元，而社保基金的主要贡献者——企业人员的人均离退休金很低，只有7957元（每月663元），比机关、事业单位低将近一半，退休早的、经济效益差的企业退休人员每月只能发二三百元。据调查，企业约有1/5的退休人员入不敷出。近年来，企业虽偿还了大部分被拖欠的退休金，但效益差的企业仍有新增拖欠，这使老年人的养老金和医疗费不能落实，由单位发放的统筹外养老金2004年有149亿元，累计拖欠也达14亿元。企业退休人员收入低下，如果长期得不到解决，将成为社会不稳定因素之一。
代际之间的收入和财产也存在较大差别。目前父母的收入普遍低于子女的收入水平，老年人积累的财产也普遍低于年轻人。据国家统计局城调队2002年7月的调查，70岁以上的老年户拥有的家庭财产（包括金融资产、房产等）仅有15.65万元，比35—40岁年轻人的28.20万元低45%。
2.农村老年人数量多，收入低，贫困率高，基本没有社会保障
2003年农村65岁及以上老人约有6588万人，占全国人口60%，由于农村整体收入水平低，老年人收入更低，贫困率高达1/6，农村老人基本没有社会保障。据劳动和社会保障部统计，2003年参保农民5428万人，覆盖率仅为11%。其中领取养老金的只有198万人，占农村老人3%，人均养老金492元，主要集中在京、沪、津和江、浙、鲁、豫等几个地区。农村老年福利机构的床位只有67.6万张，收养老人48.5万人，仅为农村老人的0.7%。农村传统的“五保”制度已受到承包责任制和税费制度改革的冲击。“五保”老人未能应保尽保，现主要靠低保和社会救助，2003年有30万五保户享受低保（户数比上年下降了41%），另有174万五保户受到定期救济补助，但水平很低，低保年平均只有270元，定期救济只有417元，每月只有二三十元。据部分省的调查，有57%的贫困老人没有得到救助。
由于农村社会保障覆盖率太低，目前90%以上的农村老人需依靠自我养老和家庭养老，但随着家庭小型化和青壮年外出打工（据调查约有半数以上），留村老人要负担劳务和家务的双重劳动，如遇上天灾人祸或患重病更是雪上加霜，其后果必然导致老年人的早衰和早亡。少数老年人出现了悲观厌世情绪。据2004年卫生部统计年鉴中的抽样调查，2003年农村75—80岁的老年人自杀率高达101/10万人，80岁以上更高达132/10万人，分别比农村平均自杀率17/10万人高5倍和6.8倍，也比同龄城镇老年人高63%和67%。
3.老年人是疾病的高发人群，医疗保障差，覆盖率低
老年人操劳一生，大多体弱多病，是疾病的高发人群，亟需有医疗保障。但实际情况是，老年人退休金和医疗费增长慢，医疗保障覆盖率低，医院的费用成倍增长，老年人不堪重负。据卫生部第三次医疗服务调查，2003年有50%以上的城市人口、87%的农村人口无任何医疗保障，城乡低收入者应住院而未住院的比例达41%，应就诊而未就诊采取自我医疗的比例，城镇达47%，农村贫困地区高达70—90%。
城镇离退休人员的医疗保险参保率低，2003年参加医疗保险的离退休人员为2927万人，占城镇就业人员11.4%。
2003年医疗保险费为368.2亿元，比1990年增长3.8倍，人均医疗费847元，增长1.9倍，而同期在医院治疗的医疗费支出却增长了8.9倍，大大超过了居民收入和医疗保险费的增长速度。医疗保险费在保险福利费中的比例逐年降低，从1990年的16.4%降为2003年的8.3%；在老龄化小康目标实现程度中，医疗保障指数仅实现38.9%，人均医疗费只实现16.9%。
农村医疗水平更低于城镇，医疗资源分配严重不公平，据卫生部统计，医疗资源只有20%分配在农村，用于农村的卫生经费的比例从1991年的20%降至10%，农民人均卫生费只有12元，仅为城市的28%，2003年农村每千人口医师仅0.68人，为城市1.76人的39%，还有1/10的村无医疗点，新的农村合作医疗覆盖率仅9.5%，约有40—60%的农民因病致贫或返贫，中西部地区的贫困农民因无钱治疗而死亡的比例高达60—80%。老年人是农村的弱势群体，无医保、收入水平低，健康状况差，其困难会更大。
4.老龄化速度快于经济增长速度，未富先老，养老金严重短缺
我国老年人口比重在2000年就达到了国际老龄化标准（65岁及以上人口占7%），2003年已上升至8.5%，我国老龄化的增速快于世界，1990-2000年世界老龄人口的平均增速为2.5%，同期我国为3.3%，但世界进入老龄化时，如瑞典、日本、英、德、法等发达国家人均GNP已高达1—3万美元，而我国进入老龄化时只有一千美元左右。呈现了“未富先老”的特征。
我国老龄化速度快于经济增长速度，老年抚养比从1982年的8.0%上升至2003年的12%，城镇离退休人员从1978年的314万人增至2003年的4523万人，25年增长了13.4倍，同期离退休人员与在岗职工的比例从31人降为2.3人，离退休金由17.3亿元增至4089亿元，扣除价格上涨因素，实际增长48倍，年均递增16.9%，明显快于同期GDP增长9.4%的递增速度。
由于在经济尚不发达时，老龄化就提前到来，而且速度快、规模大，快于经济增长，而我国养老金在文革后没有按规定预留，使养老金的隐含负债长期没有得到解决，离退休人员急剧增长，（在养老保险参保的1.64亿人中，有25%是离退休人员），离退休金增长过快，支付压力沉重，出现了收不抵支、空账问题日益严重的现象，养老金的缺口越来越大，至2004年养老保险个人账户空账已达7400亿元，而且每年还会以1000多亿元的速度增加。据有关部门测算，养老金的累计缺口高达2—6万亿元。最近，劳动和社会保障部向国务院递交的一份关于养老金缺口的预测：到2020年缺口也无力填平，将长期存在养老金入不敷出的矛盾。
5.代际之间不和谐，存在老年歧视倾向
目前，我国正处在老龄化进程加速时期。尽管国家在制定公共政策时，已考虑到保护老年人的权益，但在市场经济发展中，实施政策者更注重本单位和在岗人员的实惠，致使老年人的利益日益受损，家庭小型化后空巢家庭比例升高，年轻人顾及不了老年人，使老年人的生活无人照顾，逐步被社会边缘化，相当多的老年人已逐渐成为生活较困难、缺乏生活安全感的贫困化的弱势群体。
三、几点建议
1.从观念上消除老年歧视
实现代际之间的和谐，共同步入小康社会据预测，未来10年，将步入老龄化高峰期，老年人每年将新增400多万，其中80岁以上高龄老人每年将增加百万人，空巢家庭和生活不能自理的老人日益增多，如何安置好这些特殊和困难的老年群体，使他们同步进入小康社会，这将是值得政府和全社会重视和关注的社会问题。
“国际老龄行动计划”指出：“建立不分年龄、人人共享社会，使老年人充分地、不受歧视地在公平的基础上参与社会是至关重要的”。老年人对社会、家庭已做出了巨大贡献，当前社会发展成果和财富积累中，包括了老一代的成果，理应共享发展成果，老年人的今天就是年轻人的明天，关心老年人问题就是关心自己。在转型时期，老年人在收入、就业、家庭、住房等方面已丧失了年龄优势，国家在制定社会政策时，应充分照顾老年人在社会保障、医疗、救助、社会福利、法制、婚姻家庭等方面享有公正待遇，要保护老年人的合法权益。
养老金隐含的巨额负债的合理解决是养老金制度改革的关键，它在事实上已包含在现有的国有资产中，应根据实际情况、以最优方案从中提取，补偿给离退休人员。对城乡3000万的贫困老人和五保户，应建立扶持、救助制度，改善和提高他们的生活水平,使他们摆脱困境，实现温饱并逐步达到小康。
2.扩大养老保险覆盖面，增加养老金的支付能力
当前离退休金入不敷出，主要是养老保险覆盖面太低，今后应把外资企业、私营企业、乡镇企业等非公有制企业作为扩大覆盖面的重点，这些企业职工相对年轻，对扩大统筹基金、缩小基金缺口能起很大作用，为了提高这些企业的参保积极性，要适当降低保险费率。
要多渠道筹集资金，除了通过国有资产变现，逐步偿还养老金的隐形负债外，还应开征新的税种，如发行社保债券或福利彩票，在养老保险金收不抵支时，财政应加大转移支付的能力，保证养老金的足额支付。
要进一步建立和完善农村养老保险制度，推动有条件的地区加快建立养老保险制度。据劳动和社会保障部的最新预测，中央财政如果每年转移支付200亿元，农村就有望普遍建立农村养老保险制度。
此外，要积极探索和建立适合农民工和乡镇企业特点的养老保险制度，一方面可扩大覆盖面、增加社保资金，另一方面使他们能解除生活中的后顾之忧。而目前1亿左右外出打工的农民工，1.36亿乡镇企业的就业职工，他们绝大多数尚未纳入养老保险制度中。
在广大农村，仍要以家庭养老为主，加强社区养老功能，把乡镇敬老院建成综合性、多功能、面向农村老人的社区福利服务中心，要倡导村民互助，加强政府对贫困老人的支持力度，完善社会救助和落实五保户的供养制度，对贫困户和丧失劳动力的老人要尽快建立低保制度。
3.要使城乡老年人都能得到基本的医疗服务
医疗服务是老年人最关注的问题，要加快建立覆盖城乡居民的基本医疗保障制度，对贫困老年人建立医疗救助制度。
为使城乡老年人都能看得起病，在医疗服务体系的构建和卫生资源的配置上，要突出解决公平问题，以中西部、社区、农村和预防为重点，加快发展费用低廉、方便有效、保证质量的服务形式，加强对医疗费用和药价的监督检查，切实把虚高的药价降下来。
加大财政转移支付的力度，以调整城乡间、地区间卫生发展不协调状况，防止差距的扩大。逐步提高政府用于医疗保健的事业费和基建投资在GDP中的比例。
新型的农村合作医疗试点已初见成效，但还存在报销费用过低的问题，为解决大病医疗问题，还需在资金上加以扶持、探索建立大病医疗保障制度和对贫困户建立医疗救助制度。
4.建立和完善以社区为中心的老年服务体系
据预测，2020年65岁及以上老年人将增至1.7亿人，每年要增加400多万人，高龄老人、生活不能自理老人增多，空巢家庭比例升高。如何应对老龄化的加速到来？目前老年福利机构的床位严重短缺，只有100多万张，靠社会养老，远远满足不了老年人快速增长的需要。
各地实践证明，以居家养老为基础的社区养老服务新模式是最贴近老年人生活需求的养老模式。它是以日托护理服务和上门护理服务为主要内容的社区居家养老服务网络体系，包括社区医疗站，使老人在家庭里就可获得社会化养老服务，既解决了家人观念和情感方面的障碍，也解决了贫困老人的费用拮据问题，还解决了“421”家庭无力侍候老人的问题以及一大批下岗职工的再就业问题。目前，各地都根据自身特点开展和创造各种形式的居家养老服务，政府应组织和支持社区，对好的形式和经验予以推广，并在资金上进行扶持，加大社区的医疗、文化等设施建设，整合社区内的机关、企业、学校等公共资源为老年人服务。
同时，还应大力发展社会化养老福利机构，以适应和满足不同老年人群的需要。建设资金的来源，要倡导多渠道，如以优惠条件鼓励外资和私营经济投资慈善事业，发行彩票募集资金等。目前全国城市正在开展养老服务社会化示范活动，提倡养老形式多样化、社会互助，形成养老服务网络，使老年人满意，安度晚年，推动养老福利化社会化进程。
在农村，可探索以村或社区为基础的养老服务体系，整合生育补贴制度、农村贫困救助制度、五保制度及农村合作医疗制度等资源为老年人服务。
资料来源和参考书目：
2004年中国统计年鉴、中国劳动和社会保障统计年鉴、中国民政统计年鉴、中国卫生统计年鉴、卫生部第三次卫生服务调查、全国总工会统计年报、全国老龄委城乡贫困老年人状况调查等。（作者系中国社科院社会学所研究员）
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