温饱解决了，农民却困惑了：下一步的发展源泉在哪？为何我们一年到头辛苦却活得不如城里人滋润？为何城市修座花园容易，农村却修条马路都困难？国家财政部长掷地有声：只有让公共财政的阳光普照农村，全国人民实现小康才不是一句空话。

2005年11月16日，中国财政部部长金人庆在第九届CEO年会上表示，“到今年年底中国8亿农民将不用缴农业税了！农业税这个词明年将进入历史博物馆。”

这一天，65岁的唐乐为正好回到江苏王集镇古灯村老家探亲，56年前，他只身从那里来到上海谋生。“听家里人说，免税是去年就开始的，家里人种水稻，不仅不用交税，而且每亩水稻有20元钱的补贴。这在以前不能想象。”

老家有一台洗衣机，但是没有上水没有下水，家里把洗衣机装米用了。“收入会提高的，基础设施也会改善”，老唐念叨，不过对于具体时间表，他心里却没有底。

吃穿不愁却陷“温饱陷阱”

作为上海交通大学03级研究生支交团的志愿者，马纶鹏25岁的生日在内蒙古鄂尔多斯市伊金霍洛旗渡过。

“周围的农牧民，这两年负担减轻了不少。”马纶鹏对《中国经济周刊》说，“伊金霍洛旗的经济是‘扬眉吐气’，羊毛，煤炭，稀土，天然气，都属于消耗性资源，基本都供应东部作原材料。”

“温饱的问题解决了，但当地人还是很迷茫，因为经济强项少，发展的方向不明。”马纶鹏说。

早在中学课本里，我们就知道农业在我国是安天下、稳民心的基础产业和战略产业。但统计部门的数字表明，对部分农村经济的展望，并不允许有太多的浪漫。从1979至1994年的16 年当中，农业税费近13000亿元，政府支农支出仅3700亿元，农民负担年均810亿元，是1979年的5.2倍。 从1979年到1997年，大约5万亿~6万亿元通过土地征用从农村流走。 现在，每年农民工对GDP的贡献大约占15%~30%，人均创造价值近2.5万元，而个人收入却不超过1万元。

“一些最早实行家庭联产承包责任制的农村目前只能解决自己的吃饭问题，不能解决发展问题。”2005年11月，中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡昉说道。

研究发展经济学有一个很有名的概念叫做“贫困陷阱”，假如进入贫困，收入越低，你的能力越差，你的积累能力越低，你的投资越不足，你的收入就越低，陷入一个恶性循环。自1978年改革开放以来，中国的贫困问题不断缓解。通过经济增长和实施反贫困措施，到上个世纪末中国农村基本解决了贫困问题，摆脱了“贫困陷阱”。

而刚走出了“贫困陷阱”的中国农村现在却似乎进入一个“温饱陷阱”。

“按老百姓的说法是小富则安，未富即安。到了这个阶段以后，粮食产量很高了，吃穿不愁了，也有一点钱花，至于下一步怎么办，项目在哪，新的收入源泉在哪，农民陷入了最困惑最彷徨时期，这就叫做‘温饱陷阱’”。蔡昉主持的课题研究组通过调研得出这样的结论。

据国家统计局的统计资料反映，从1997年至今，我国农民收入增长连续7年在5%以内，呈现出明显的步伐缓慢态势。不仅农民收入增长缓慢，而且农村居民之间、地区之间的收入差距也在不断拉大。

1997年，农民收入由1996年的年增长9%，下降为4.6%，比上年下降了4.4个百分点；1998年增长速度由上一年的4.6%下滑到4.3%；1999年进一步回落到3.8%；2000年的增长速度更是跌到了2.1%；2001年，农村居民的人均纯收入增长4.2%；2002年，农民人均纯收入增长是4.8%；2003年增长4.3%；2004年增长6.8%。

2004年，农民收入虽然受减免农业税等政策的刺激有较大反弹，但其能否具有持续增长的能力尚难以定论。

“中间人”可能返贫

近几年，农村人的温饱问题解决了，但与城市的收入差距不仅没有缩小，而且呈扩大趋势。

2003年，城乡收入差距已经达到3.3∶1。以上仅为名义上的差距，目前，城镇居民享受了各种福利和补贴，每年人均约3000多元，而这些对农村居民来说却是一种可望而不可及的奢侈。如果把这些因素考虑进去，估计城乡收入差距可能要达到4倍、5倍，甚至是6倍。

根据国家统计局对全国农村贫困状况的监测调查，2003年底，全国农村绝对贫困人口为2820万，贫困发生率为3.0%。初步解决温饱但还不稳定的农村低收入人口为5825万，低收入人口占农村人口的比重为6.2%。

这群随时可能重返贫困群体的“中间人”似乎成为政策的盲点。

税费改革之举，确实如换新天。根据财政部消息，到目前为止，592个国家扶贫开发工作重点县一律实行免征农业税；已经明确免征农业税的省份达到28个，河北、山东、云南３个省也有210个县（市）免征农业税，享受免征农业税实惠的农民达到了8亿人。税费改革后，农民负担下降了40%。

“种地以前是讨饭棍，现在一下变成了摇钱树！种地有‘意思’了啊。”古灯村一位村民一边扳着手指一边给记者计算，“不用说这几年粮食涨价，就说一公顷地，农业税438元，粮食补贴416元，这就有854块钱票子明明白白进口袋了。”

据《中国经济周刊》了解，在江苏，农民年均收入最高的是苏州工业园区，为7800元，人均负担仅为18元，而最低的灌南县农民人均只有2650元，人均负担为42元。显然，减税在农民年均收入较低的地区，对农民的增收贡献较大。

但是，不能简单地将取消农业税与农民增收联系在一起，甚至不能简单地看成是解决三农问题的一个具体措施。在温饱与小康之间，仍有着一条无法立即跨越的鸿沟，如不能解决持续发展的问题，“中间人”就可能重回贫困线以下。

“取消农业税、甚至是取消一些涉农的行政性收费，只是农民少掏腰包，减少农民的支出，对于解决农民增收只是一种辅助作用。要解决农民增收问题，还得要靠为农民寻找到新的收入增长点才行。” 中央财经领导小组办公室副主任陈锡文说道。

“思路新、口号响、任务硬、资金软”

1982年1月1日，中共中央发出第一个“一号文件”，对迅速推开的农村改革进行了总结，并对当年和此后一个时期农村改革和农业发展作出了具体部署。之后，连续４年的中央“一号文件”都是关于农村政策的。这五个“一号文件”，在中国农村改革史上成为专用名词―“五个一号文件”。

但是近几年，国家财政用于农业的支出占财政支出的比重并没有像想象中那样增加。

根据统计资料显示，以“九五”时期为例：1996年为8.82％，1997年为8.30％，1998年为10.69％，1999年为8.23％，2000年为7.75％。其中1998年比重有所提高，其原因是这一年发生了特大的水灾。

这5年中，中国财政收入从1996年的7400亿元增至2000年的16386亿元，增幅达121%，但财政对农业支出只从700亿元增至1231亿元，增幅仅为75％。

2005年初，一号文件再次出台。文件再次锁定“三农”，将三农工作的重点从2004年“促进农民增收”具体到“提高农业综合生产能力”。

“建国之后50多年来，农村的资源源源不断地输入城市和工业部门，在这种毫无反馈的单向资源流动的情况下，实际上今天我国的大部分农村已经破产。之所以说破产，是因为农民所赖以生存和生产的自然禀赋已经消耗殆尽，许多地方的山秃了，树光了，水竭了，土地退化沙漠化了。我国当前实行减免农业税，实际上就是在这一背景出台的。”北京大军经济观察研究中心主任仲大军对《中国经济周刊》表示。

“我们现在农村人口还占58.2%，即使到2030年，达到人均3000美元的收入，我估计也至少还有30%的中国人将留在农村。”北京大学的林毅夫教授说。作为一个对中国农村发展问题有着系统研究的经济学家，他一直是新农村运动的坚定倡导者。其主张就是通过政府投资建设农村的基础生活设施，在改善农村生活环境的同时，扩大农村的有效消费需求，并在建设过程中解决部分农村劳动力就业。

此外，农村资金外逃严重，令农村经济发展融资困难。农村资金通过邮政储蓄、商业银行等“抽水机”外逃，许多农区60－70%的农村资金向城市流，向工业流。不少基层干部形象地总结说：“（农业发展）思路是新的，口号是响的，任务是硬的，资金是‘软’的。”

“为了改善农业生产条件和农民生活条件，财政用于农业的比重应逐年有所提高。”经济学家萧灼基对农村经济增长问题也是忧心忡忡。

萧灼基建议，今后5年，国家财政用于农业的支出应该提高到“八五”期间的水平，即9％―10％。他说，农村公共建设，如修桥、修路、供水、排水、建厕、排污等等，往往实行“民办公助”、“以工代赈”等方式，这是不合理的。农村各项公共设施，应由政府出资。农民提供劳动力，应付给工资；农民提供设备和材料，应按市场价格付款。”

“城镇中这些公共建设，完全由政府出资，为什么农村却由农民负担呢?” 萧灼基问道。

观点：中国农村如何突破“温饱陷阱”？

陈锡文 中央财经领导小组办公室副主任

蔡 昉 社科院人口与劳动经济研究所所长

林毅夫 北京大学中国经济研究中心主任

改善农村基础设施才能改善农村市场

《中国经济周刊》：2005年中国财税论坛上，金人庆部长说，“十一五”时期，在支农方面我国财政仍将秉承“多予、少取、放活”的工作思路，把着力点转移到“多予”和“放活”上，主要表现在加大财政支农力度，继续加大对农村义务教育的支持力度，积极推进农村合作医疗等相关政策的实施。新农村建设问题的提出，这是不是意味着农村的公共基础设施的建设将浮出水面？

林毅夫：我想不能简单理解为新农村建设，但是可能还是必须在以改善农村的公共基础设施上作为入手点。新农村建设有四个工作重点，一个是发展生产力，第二个是深化改革，第三个是公共基础设施的建设，第四个是千方百计提高农民的收入。农村公共基础设施的建设是新增加的，不能说过去没做，但这次是作为明确的政策措施提出来的。过去农村的基础设施没有得到政府的高度重视，现在作为政策提出，我觉得是一个新的亮点，改善农村基础设施以后，才能改善农村这个市场，一方面可以使农村劳动力转移出来的渠道畅通起来，就是增加农民的收入，另一方面也可以提高农民的生活水平。

陈锡文：我认为，这次新农村建设的提出，是有非常鲜明的时代特征的，它不仅是一个村庄的建设，而是要把现代农业建设好，要把农村的各项改革搞好，要把对农村的服务覆盖到各个方面，这样才能建设新农村。就扩大内需而言，我们人口的多数在农村，但在农村的人口买不起东西，我知道林毅夫先生几年前就提出了对于农村投入的问题，如果国家拿钱投入到农村的基础设施建设，基础设施搞好了，网络覆盖了可以打手机了，可以看电视了，农民的消费自然会拉动市场的扩张。从目前来看，很多东西，无论是各种家用电器也好，还是IT产品，农民使用的水平都比城里人低得多，这一方面可能是由农民的收入水平造成，另一方面就是使用的环境导致。

该城市反哺农村了

《中国经济周刊》：我国是世界上城市农村收入差距最大的国家，去年底城市农村收入比是3.24∶1，而国家统计局副局长邱晓华则认为，扣除其他隐形收入，实际的差距为6∶1。因此，有人提出农村问题需要城市反哺解决，如何看待此观点？

陈锡文：中国正处在从农业国家向工业化国家转轨的过程中，逐步发展工业。工业城市在发展过程中，这么大的国家，最初的积累从哪里来？资金从哪里来？过去我们很多的专家提到说从农村积累，农村的很多积累资金跑到工业去了，但是农业却没有很好的发展，农民的收入也没有提高。那什么时候工业和城市的发展不从农村拿钱，反过来支持农村呢？其实大概在去年的10月份中央召开十六届四中全会的时候，胡总书记就在会上做了很深刻的分析，工业化的初期总是从农业积累，但是工业化发展到一定阶段后，城市就带动农村，现在是不是到了这个阶段？去年年底在中央召开的工作会议上，胡总书记进行了判断，说整体上我们国家已经到了以工促农、以城带乡的发展阶段，因此要更加主动地帮助农村的发展。

蔡昉：现在农民收入已经大幅度提高，但问题在于它的提高幅度没有城市居民的提高速度快，这样差距会越来越大，可以说，现在我们是走进了一个温饱陷阱，温饱解决了，但相对于城市和整个国民经济增长速度来说，致富问题还没有解决。如何突破这个陷阱是我们三农政策所要解决的问题。如果说第一次改革，1970年代末80年代初的改革是解决劳动自主权和积极性的问题，那么下一步的改革是在微观激励机制上进行，更多的要在统筹城乡发展的思路上进行。

农民收入的提高从现在来看有两个源泉，一个是发展生产，即产量高，卖得多，收入就高，另一个是结构调整，包括产品结构的调整，还有就业身份的转换，从农业中就业转到非农产业中就业，从农村中就业到城市中就业，这些年农民收入在增长，增长的主要部分都是非农，随着人均收入水平的提高，一个国家走向现代化的过程中，第一农业产值的比重会下降，第二农业劳动力的比重也会下降，相应的就是城市化的水平会提高。

林毅夫：农村劳动力转移比较快的话，农民的收入就会增长得比较快。从1998年开始出现生产能力过剩，农村劳动力的转移便有了障碍。

重要的是体制变革

《中国经济周刊》：中央取消农业税，给农民阶层提供休养生息的政策环境，但是现行农村公共财政投入体制的改革和完善还有待时间，体制问题令有些农村地区产生财政困难的问题，如何解决？如何才能专注于农村发展？

陈锡文：农村可以不缴税了，但很多相关问题还没有解决，如基础设施建设的经费从哪里来？改革的任务非常重，而且从一定意义来讲，只有在整个农村经济社会活动中，真正体现农民是主体了，问题才能真正解决，也就是说最重要的是体制创新的问题。

在税费方面，农民要承担的是1250亿，明年这1250亿不缴了，中央和省市这几级财政大概要给农村转移支付950亿元，中间还有300亿缺口，需要推进一系列的配套改革，其中一项就是乡镇机构改革。一个是要减少乡镇一级政府的领导数，第二个就是要精简机构。我经常到乡镇去看，挂了很多的牌子，在很多的试点改革中，大部分把党政机关合在一起，很多地方叫做三办一所，即党办办公室，经济发展办公室，还有事务办公室，党政事务都在里面，另外还有财税所。另外，从我们了解的情况看，乡镇的编制一般是30多个人，需要精简。

蔡昉：这些年，我们已经校正了很多就业结构的转换问题，但是还有很大的空间，进一步进行调整，因为按照同样的发展水平来看，在国际比较中可以看到，中国相对于目前的收入水平，农业和农村的劳动力比例相对较高，工业反哺农业，城市支持农村的一个重要条件，就是农业的比重，特别是农业劳动力的比重要相对低下来。不能设想90%的人口都在农村，90%的劳动力都是务农，而10%的人来反哺支持90%的人是不够的，劳动力转变出来，改变了整个城乡就业结构的安排，是工业反哺农业的条件。我们还要继续创造各式各样的好的政策环境，让农村的劳动力向外转移更加充分一些，这样有两个效果：一方面是反哺农业的条件更具备，力度越来越大，效果越来越好，另一方面也是增加农民收入的重要途径，以后建设社会主义新农村的主体是农民，这是要有投入、有积累的，而劳动力向外转移是一个重要途径。