6月24日，来自全国人大常委会的消息说，曾传将被延缓提交全国人大常委会审议的反垄断法草案，不仅如期提交，而且之前在国务院审议通过时被剔除的反行政垄断细则恢复如旧

中国政法大学研究生院副院长、《反垄断法》最早的提议人之一李曙光教授说，“人人都有自己心中的反垄断法，这既是这部法起草历时十余年之久的缘由，也是目前对反垄断法条文仍有巨大争议的原因。”

早在2005年时，他就预言，今后中国不同利益集团博弈的平台很可能转移到立法层面上。当时，他明确地指出，设立《反垄断法》会是博弈的一个契机。

立法争夺战

《反垄断法》制定之初，这种博弈表现在起草部门的争夺上。

1994年《反垄断法》被列入八届人大的立法规划时，全国人大委托国家经贸委和国家工商总局两部门起草该法案。2003年，国家经贸委在机构改革中被裁撤，经贸委有关反垄断的立法工作转交给了商务部，《反垄断法》的起草也相应变成了商务部和国家工商总局的合作。但2004年3月，当商务部将《中华人民共和国反垄断法(送审稿)》单独提交给国务院法制办时，作为一直参与《反垄断法》起草工作的国家工商总局却并没有出现在提交者名单之列。

而且，就在当年6月，商务部联合七部门发出《关于清理在市场经济活动中实行地区封锁规定的通知》并组成联合工作组到各地监督检查时，人们发现，无论是发出《通知》还是联合检查，这样一个涉及市场监管和反垄断的活动，却偏偏漏下了国家工商总局——那本是工商总局的份内工作之一。

立法组的一位专家告诉记者：利益的争夺肯定是有的，只是中国的利益争夺，不会像国外那样公开化。

这种暗中的较劲在之后各部门的机构设置中也可窥一斑。2004年3月，在向国务院提交的《反垄断法》草案中，商务部将反垄断的执行权划归自身所有。但此举并没有得到国务院的首肯，同时也遭到其他部门反对。

当年9月，商务部仍成立了一个反垄断调查办公室，定位其职能是“承担有关反垄断的国际交流、反垄断立法及调查等相关工作”。而在之前的2003年，国家发改委已通过了自己制定的《制止价格垄断行为暂行规定》，明确赋予发改委对价格垄断行为的认定、处罚、解释等权力。

而国家工商总局在公平贸易局下设反垄断处，还要早十多年，其职责第一条即是“参加《反垄断法》的立法工作。”

这种较劲最后形成了商务部、国家工商总局、发改委三驾马车联合起草的局面，但局面并未维持多久，后来改由国务院法制办来组织起草。

《反垄断法》立法专家组成员、对外经贸大学教授黄勇在接受记者采访时表示，反垄断立法不仅涉及到法律问题、经济问题，还涉及到社会政治等一系列学科。“这次反垄断立法的好处之一是，各方面专家的广泛参与，在很大程度上消减了部门立法的弊端。”

竞争执行权

国务院法制办的介入，使得起草过程中的波澜告一段落。但随后在机构设置上，各个方面又产生了争执。

在相当长的时期内，草案关于反垄断机构的设置是不清楚的。之前的草案里，反垄断机构的设置还只是模糊地表述为“国务院反垄断机构”，而在当时实际工作中，据国家工商总局公平交易局反垄断处处长桑林的总结，有权负责竞争执法的机关不下十几家。

很多专家组成员在接受记者采访时都不约而同地提到一个问题：反垄断执法的国际惯例一向是要求权威、专业、独立、集中。

最终草案确立了“反垄断委员会”和“反垄断执法机构”的“双层架构”模式，后者对前者负责。黄勇告诉记者，“反垄断委员会是此次反垄断立法最大的亮点，它不仅独立出来，而且具有实权，明确直属国务院，负责领导、组织、协调反垄断工作。”

但反垄断执法机构，在人大审议稿中，却并不单设，仍然散布在各部门。黄勇表示，这是本着“既要尊重现实，又要为以后留有余地的原则”。

可以想见，在讨论中，反垄断委员会与各部门、各监管机构的关系，成为争议的热点。正如黄勇和《反垄断法》立法专家组另一成员时建中不约而同地告诉记者的，银监会、证监会、保监会等无一例外，将面临着和反垄断委员会及执行机构的角色冲突问题。比如银监会，平时负责对银行的监管，而反垄断工作的性质也是一种监管。起草专家组成员、中国经济法研究会副会长王晓晔坦言，“世界上没有一个国家像中国这样由如此众多的行政执法部门来负责竞争执法。”

而相关人员透露给记者的消息是，为提高执法水平，这些执法机构都已经纷纷组队出国学习。

各界角力

政府部门职能的划分本身在很大程度上就注定了不同的利益诉求。

一种分析是，商务部管外资，所以往往会站在跨国企业一边，发改委管价格，天然地和国内垄断企业有着千丝万缕的联系，国家工商总局则会更偏向于鼓励中小企业。

而黄勇对记者说，“因为立法专业性的问题，反垄断立法并未曾向社会公开征求意见，但是在内部征求意见的渠道还是很畅通的。”这些意见，不仅仅来自政府部门，也来自国企、私企、消费者。

这使得《反垄断法》从立法之初就不简单是个部门立法的问题。

从政府部门来讲，希望通过《反垄断法》构建统一的市场秩序，并对垄断行为越来越加剧的现象有所消弭；从非公经济和民营企业来讲，希望《反垄断法》能够破除计划体制延续下来的行业门槛和国企垄断；一些国有企业则希望《反垄断法》中能明确其在市场经济竞争中获取垄断资源的边界，并对外资强有力的并购挑战有所阻隔；而消费者则希望《反垄断法》能够限制和打击垄断者的不正当竞争行为，以规制市场中愈演愈烈的价高物劣的无序状态。

关于并购申报的标准就是这种力量角逐最为典型的一例。

来自商务部网站的消息显示，为使《反垄断法》的修订借鉴更多的国际经验，国务院法制办在去年商务部送审稿的基础上，进行了初步修改，在2005年5月下旬召开了《反垄断法》国际研讨会，再收集各国专家、官员和跨国公司代表的意见，于7月下旬形成《反垄断法(草案)》修订稿。该草案中规定，需要申报的并购类型按照如下标准划分：一类是在中国境内的并购交易额超过3亿元人民币；另一类是在国内相关市场上，上一年度资产总额或者总销售额排在前15名的经营者之间或者与其他经营者进行合并，交易额或者总销售额达到国务院规定的申报标准。

8月18日，国务院法制办在中国外商投资企业协会召开《反垄断法》外商投资企业座谈会。来自通用电气、松下电器、巴斯夫、葛兰素史克等11家外商投资企业以及中国欧盟商会、中国美国商会的代表们认为，上述规定的标准较严，与目前的国际并购实践不符。这会造成动辄申报的情况，其结果会对许多不必要审查的市场合并行为进行管制，影响市场效率，对《反垄断法》执行机构来说，也会造成很大的负担。而另一些代表则认为“相关市场”的界定不明确，会对今后执法时的认定造成不便。

这最终促使国务院法制办在多方征求专家意见的基础上，对此项规定进行了重新设计。按新的规定，需要申报的企业并购分为两类：一是在中国境内的集中交易额超过8亿元人民币的；二是没有集中交易额，但合并各方在中国境内的资产总额或上一年度的销售总额超过120亿元人民币的。

民众的呼声在本次立法中也有显现。6月24日，全国人大常委会第一次审议时，之前在6月7日国务院通过时被剔除的反行政垄断的内容被再次补上，这被视为尊重民意的一个体现。

而各垄断部门与行业的利益，则比较突出地反映在豁免权——即如果经营者能够证明是为了实现改进技术、研究开发新产品或者提高中小经营者经营效率、增强中小经营者竞争力等目的，同时不会严重限制相关市场的竞争，并能够使消费者分享由此产生的利益，则(垄断行为)不予禁止——的争取上。

李曙光说，由于“政府主导立法”的立法模式，立法博弈的参与度低以及对市场经济的不同观念和认识，实际上对于需要一部什么样的《反垄断法》也是在不断发生变化的。由于立法时立法者的眼光更多地着眼于解决眼前最紧迫、最棘手、最显性化的技术问题，因此在每一个条文和法律概念的界定中，往往细微化而忽视战略，加上学术界与立法所涉及的利害相关者对立法过程的热衷，所以一部法律起草时受观念和时境的局限是很大的。

他建议说，“我们的立法者在审议《反垄断法草案》时应把关注点更多的放在我们这部《反垄断法》的终极目标是什么、近期目标是什么。对于那些由于我们今天对市场的短视和对垄断的认识缺陷而无法解决的问题，则可以留待未来我们对市场与垄断的智慧深化时去解决。”(来源：《中国新闻周刊》；何忠洲）