中国的国有商业银行类似于国有企业，也类似于政府事业单位。说它是国企，就在于任何国企所面临的问题，都可在国有商业银行体现。比如：总行的行长是由中央组织部任命的，决策权要受到政府部门的种种限制，国有商业银行既产权界定不清，也缺乏有效的激励约束机制，其运作行为也不以市场法则为依归等。
国有商业银行管理体制行政化，政府公务员职级同样在商行实行，国有商行的决策权大小也与政府同级官员的权力相配比，国有商行人员的人事安排、福利待遇、人员退出机制，这些方面与政府事业单位的公务员相差无几。
也正是这种国有商业银行既企业又政府机构的“特色”，使得国有商业银行的改制面临重重困难与问题。如果没有一个清晰的思路，国有银行改制的“解集”可能是“空集”。因为，从短期来看，国有银行的改制就在于如何管理信贷资产，如何控制新增不良贷款，如何形成降低不良贷款的新机制。从中期来看，就在于如何建立起良好的银行公司治理机制及现代银行企业制度，就在于形成有效的银行激励约束机制，以保证整个银行体系健康稳定的发展。从长期来看，就在于对外开放后国内银行业如何面临的竞争压力。也就是说，国有银行的改制，其实就是一次一又一次合约关系改写。而这些合约关系的改写并非仅是原来合约关系的终结及新的合约关系的重新签订，还在于如何处理原合约关系中的权利与义务，以便能够保证有效率的合约结构得以具体化与有效实施。
国企改革一直是经济改革的重点。从放权让利、承包责任制，到股份公司制，基本都是把决策权由政府转移给企业，以提高其决策效率。在市场体系中，一个有效的决策必须有与决策权相匹配知识结构，而知识结构包括科学知识和有关特定时间与地点的知识。对于后一种知识，有人称之为“有场景知识”，博兰尼则称之为“默示知识”。由于这种知识处于亲临其境或“此在”之中，因此，它完全分散于每一个单个的个体之中。这也就表明，只有所有的个人享有自由的选择权时，个人“此在知识”才得以利用，有效的决策才得以产生。那种集权强制的决策由于不能拥有这类“此在知识”，其决策的无效率或低效率是可想而知的。
一般来说，提高决策效率有两种方式，一是把没有决策权的人拥有的知识转移给有决策权的人（亦称知识转移）；二是把决策权转给有相关知识的人（决策权转移）。但有场景知识不仅是分散的，而且是个体的、经验的、与特定时空环境相联系的，所以这些知识的转移是相当困难的。这就是说，国企决策权的转移或知识的转移是必要的，但它不是国企决策效率提高的充分条件，同时必须找到一种保证决策有效率的企业合约结构。换言之，国企决策权的转移不是决策权由政府部门转移给厂长那么简单，而是国有企业制度的重造，是国有企业一系列合约关系全面彻底的改写。
同时，合约关系重写也不只是原有合约的终结后重新签订新合约，还存在着对原有合约关系中未履行完的权利与义务处理问题。特别是在国有企业中，存在着大量的隐性合约。对这些隐性合约处理同样是新合约得以有效履行重要方面。从历史的经验看，一大批国有企业在１９９０年代中期陷入困境的原因就在于，保证决策有效率的企业合约结构没有形成，决策权很难转移给真正的企业家手中，无效的决策随处可见。而正是这种无效决策使得国有企业亏损严重，也为一些利益当事人以非常方式侵蚀国有资产创造了条件与机会。
国有银行之所以无效率，就在于各个当事人的权利与义务界定不清楚，又普遍存在于银行的经营活动中，即“隐性的合约结构”存在。因此，国有银行的改制就面临着几个方面的问题，如保证决策有效银行合约结构到底是什么？如何从“隐性合约结构”转向新合约结构？
首先，化解银行的不良贷款是国有银行改制成功的重要一步。无论是银行不良贷款的剥离，还是用国家外汇储备注资，都是以新的合约关系来改写旧的合约关系。对于旧的合约关系的改写，并非仅是签订新的合约，而是如何来处理旧的合约中的权利与义务，无论是明示的还是暗示的。
比如，对不良贷款的形成，央行就有说法认为和各地方政府干预、国企机制、现行法律法规等因素有关，而国有银行自身经营所造成的比重相当小。也就是说，在旧的隐性合约结构中，由于产权界定不清，国有银行往往会把自己经营的成本归结于社会或政府所导致的结果，但经营的收益则归结为国有银行经营的业绩。因此，国有银行存在大量的不良贷款不仅是国有银行经营理所当然的事情，社会也由此承担责任（即有人所称的国有银行改革所承担的成本）。正是由于这种旧的隐性合约关系没有改变，国有商业银行对央行的信贷收缩才会无动于衷。因为，快速增长的信贷对银行完成降低不良贷率的目标大有裨益，也使国有银行的利润快速增长，而且即使新增的银行信贷成为不良贷款，国有银行同样会采取以往方式把其动作的成本转嫁给社会来承担。
因此，对国有银行的巨大不良资产的处理，不是仅仅剥离或注资就一了百了，而是要建立起一个谈判处理的程序。对国有银行的不良资产进行全面清理，清理国有银行的不良资产到底有多少？真实的原因是什么？谁应该承担多少责任？特别是要明确承认那些没有事先依据而在过程中产生和默认的权利与义务。只有这样，才能对合约当事人对未尽义务如何了结达成可行方案。
目前，一方面国有银行的不良贷款率很快地下降，另一方面银行信贷的快速扩张。在“隐性合约结构”没有完全改写的情况下，由于单个金融机构短期收益与长期收益的冲突，谁能够保证近年来银行快速扩张的信贷一定会是安全呢？谁能够保证这几万亿的新增贷款不会成为不良贷款呢？也就是说，当旧的合约关系不能够厘清改写时，降低银行不良贷款的机制难以生成。当然，这仅仅是列举一个例子。国有银行的隐性合约结构的改写，还是多方面的，如国有银行组织结构的调整而精简工作人员的问题、银行行政化清理问题等。对“隐性合约结构”的清理和处置，是为新的国有银行合约结构提供基础。
保证决策有效率的银行合约结构是什么？一般来说，这就是银行公司治理结构。这里要强调的是有效率的银行合约结构两个最基本的条件是对银行家的制度安排：对剩余控制权有效激励与对个人控制权的有效约束。即如何才能让努力经营和真实信息披露的现实激励成为可能，如何让掌有银行控制权的个人得到约束或职位惩罚。而政府在银行经营中的作用不再银行市场的参与者而是保证银行有效合约履行的仲裁人。
总之，国有银行改制是通过知识的转移与决策权的转移重写国有银行的合约关系。合约关系的重写并非仅是去除旧合约重新签新合约，而是必须对旧合约的重新厘定清理，特别是在相应的隐性合约结构的清理基础上才能确立新合约关系，才能保证决策有效率的银行合约结构的形成。而新的合约结构充分条件就在于如何形成激励与约束相容机制。这才是国有银行改制最为重要的一环。也是国有银行改革能够成功的关键。 （易宪容）
中国经济时报 2004年4月28日
