对话者：

国家行政学院教授 许正中博士

国资委经济研究中心宏观部部长 赵晓博士

提问者：本报记者 吕立勤

行政管理创新，为何成为一个话题热点？

许正中：在整个经济体制改革过程中，政府改革目前处在一个关键的位置上，已经形成了“一马当道，万马不可前行”的格局。也就是说，如果政府管理体制不改革，管理方式不创新，就有可能阻碍其他各项事业的发展。这是因为，政府效率日渐成为影响一个区域、一个城市乃至一个国家综合竞争力的重要因素，而政府管理创新又成为了政府提高行政效率的关键。如何进行政府流程再造，不断提高和保持政府创新力是一个区域、一个城市乃至一个国家统筹城乡、地区、社会与经济、国际国内（或区外区内）、人与自然协调发展的根本。20多年的改革实践，使得政府逐步从传统的经济干预功能中退出，随着社会主义市场经济体制的逐步完善，必须发育新的政府功能。否则，就不能适应时代进步和发展的要求。

赵晓：当前各地兴起改革行政管理体制的浪潮，在我看来，从某种意义上说是一场不得不进行的改革，其背后的动力是不可抗拒的地方间竞争的结果。因为不改不行，你不改就会在地方竞争中失败。如果说，20世纪80年代和90年代初，地方竞争的法宝主要是靠优惠政策，90年代中期以来则是靠基础设施的话，那么，现在各地竞争致胜的关键就看谁能最有效地提供公共产品和服务。当然，从国家整体发展的角度看，深化行政管理体制改革，加快政府创新的动机和意义远不是这么简单。

《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，专门有一部分论述“深化行政管理体制改革，完善经济法律制度”的问题，其意义是极为深远的。首先，我们以往的改革更多考虑是市场与政府之间的关系，未来的改革便开始进入到国家与市场主体乃至公民关系界定这样一个更深的层次了；其次，我们以往的改革更多考虑的是经济层面的内容，未来的改革无疑要更多考虑政府如何依法行政、强化社会管理和公共服务层面的内容。因此，我以为，所有这些问题能否在今后的改革进程中妥善解决好，将事关未来中国经济社会全面发展的大局。

行政管理创新，积极意义具体体现在哪些方面？

赵晓：这个问题需要对比地来看。我们在改革开放前，实行的是计划经济体制，政府无所不管。这种行政集权的政府管理的结果，使得中国没有真正意义上的企业，20世纪80年代，日本经济学家小宫隆太郎就说过这样的话。经过20多年我国经济体制改革的逐步深化，社会主义市场经济体制的逐步确立，我们的企业制度逐步发生了深刻的变化，很多在旧体制下，政府独揽的权力逐步转移到企业和公民手中，如公民与企业的自主创业权、自由签约权、自由交易和经营权等，其结果是大大增强了我们国家经济社会发展的活力。但我们同时也要看到，我们现行行政管理体制仍然存在着制约经济社会全面发展的一些弊端。举例来说，在发达的市场经济国家，创办企业无须政府审批只是备案而已，即使是被我们常常贬称的“皮包公司”，只要你没有违法，就可以自由地存在和发展。如果你违法并实施商业欺诈，无论是“皮包公司”还是大企业，都要受到法律的追究和制裁。相比之下，我们目前政府的审批事务和审批权力就显得过多过滥，成为限制经济社会发展的门槛和权力腐败的滋生地。深化行政管理体制改革，完善经济法律制度，加快政府管理创新，切实把政府经济管理职能主要转到为市场主体和创造良好发展环境上来的积极意义就在于此。眼下，政府管理创新和深化行政管理体制改革才刚刚开始，随着改革逐步深化，我相信，我们的改革思维和思路还会取得进一步的突破，更为广泛和深远的积极意义，也将逐步显露出来。

行政管理创新，需要把握的基本原则有哪些？

赵晓：首先，是要“做正确的事”，即进一步明确政府管理的权力边界，逐步取消不必要的行政审批，放权于民，着力提高政府效率。其次，是要“把事做正确”，即在明确了需要政府提供的公共产品和服务的边界后，还要进一步弄清楚哪些事一定要政府来亲力而为，哪些事通过引进民间组织来做，通过外包，引进竞争、招标的方式来做效率更高。最后，就是政府自身层面的改革，即在明确了政府必须做并且必须亲力做的职责之后，政府部门就应该认真考虑如何来做好的问题。这涉及到目前政府行政管理改革的许多具体内容。

许正中：在市场经济运行中，政府的功能定位可以形象地说是“三管三不管”，也就是管产业发展方向，不管行政审批项目、管外部环境，不管具体经营、管依法征税，不管企业盈亏。需要强调的是，政府一定要做到不直接干预企业的生产经营活动，确保企业作为市场的主体和法人实体应该享有的各种权力。要把政府经济管理的职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，集中力量搞好统筹规划，制定政策，信息引导和组织协调，提供服务，检查监督上来。一个强大的现代国家需要一个强大的政府，强政府和大社会、大市场是完全可以共存的，高度发达的市场体系和强大的政府权威是相互补充的。强政府绝不是一个规模大的政府。充分披露信息、维持正向激励和维护良性竞争是现代政府管理的三个最重要的问题。充分而对称的信息能大大降低交易成本，良好的激励机制能最大限度地发挥人的潜能和防范道德风险。现代政府的主要任务是负责搜集信息、处理信息和披露信息。这里的信息是综合的、全面的，主要是指社会经济发展规划和产业发展定位。然后，政府还要负责协调企业的投资活动，使企业明白风险和收益。政府的产业政策是一种信息而不是多给某个产业多少钱。此外，政府还需要给率先实行产业政策的企业一定的补偿，如政府支助、税收优惠、信用担保等。

行政管理创新，需要解决的主要问题是什么？

许正中：我认为，概括起来有三大问题，一是需要建立公共行政服务体系和公共财政服务体系；二是构建在信息化基础支撑下的专业化制衡的政府管理体制；三是营造一个“政府创造环境，社会发展经济”共生环境。

构建公共行政管理体制框架，就是要大大缩减行政审批事项，减少行政审批环节，缩短行政审批时间，降低行政审批成本，提高行政审批效率，有条件的地方政府甚至变行政审批制为社会承诺制，规范政企、政社关系。构建公共财政管理体制框架，就是要实行收支脱钩、票款分离的政府收入体系，在政府部门建立部门预算、零基预算、综合预算和绩效预算的预算编制、执行和监督体系，全面建立政府采购、资金直拨的政府支出体系，并辅之以产权为纽带，企业化国资运营体系，同时实行政务公开、财务公开、集中核算、阳光运行的财政监督体系。总的说来，就是要重新认识政府在社会管理中的作用和市场的价值，引入和实行市场化机制，通过市场的方式有效提供公共物品和服务；不断调整政府与市场、国家与社会的关系。其核心就是分权，它不仅包括政府层级之间的放权或更多授权，更重要的是，原来由政府拥有的一部分权力向市场组织和公民转移，政府通过放松管制，强化市场自身的作用。

构建在信息化基础支撑下的专业化制衡的政府管理体制，就是通过导入信息手段、市场力量和新公共管理理念，借用成功的企业管理经验，重新建构现代政府目标任务、激励机制、公务员队伍、行政文化等层面，并且按照规定标准，活化文官体系，促成行政组织彻底转型，大幅提高政府效率效能、适应能力、革新能力以及治理能力，它不同于一般意义上的机构重组和精简，而是要重构政府的体制目标、激励机制、责任机制和权力架构以及组织文化。现阶段，就是要逐步使政府的管理机制制衡化、管理结构扁平化、管理职能专业化、管理手段电子化以及管理制度标准化，最终，以标准化的执法来提供公开、公正、公平的服务。

营造共生环境，就是充分整合政府、企业、个人、社区的社会资源，构筑人才、技术、资金、信息平台，营造政策环境和创新氛围，辅导一批具有国际竞争力的企业群和产业群，培育一批大师级的企业家群体，形成市场化的现代化研发群体和经济集群体制优势。现阶段，首先要完成知识资本化、资本人格化，变“讨饭式”人才观为“创造性”人才观，加速人才流动和智力流动，追求人才价值最大化，发挥人才聚集效应，充分释放广大公务员和居民的潜在创造力，迅速提高地方政府的创新力和城市经济（或区域经济）的竞争力。

除此之外，还要落实三项工作，即建立政府公务员执法责任制，建立各级公务员的行政管理责任制，培育现代政府文化。现代政府管理，必须建立在信息化的基础上，通过信息化手段，（也称电子政务）明确岗位目标体系，使每一个公务员在有限授权的范围内能够充分行使权力，履行岗位职责。确立责任追究体系，就是落实解决工作目标如何考核与违规违纪行为如何追究等问题。培育政府文化，就是通过各种教育、仪式、活动，持续不断地将现代政府文化建设的宗旨、核心价值观传播到每个公务员的心中，成为他们做人、做事的行为准则和不断进取的原动力。

经济日报 2003年11月13日