农村的三类环境污染问题

农村环境作为城市生态系统的支持者一直是城市污染的消纳方。近年来，我国在城市环境日益改善的同时，农村污染问题却越来越严重，在工业化、城镇化程度较高的东部发达地区的农村尤为突出。各种污染不仅威胁到了数亿农村人口的健康，甚至通过水、大气污染和食品污染等渠道最终影响到城市人口。本文重点分析东部发达地区现代化进程中的典型污染问题并提出未来在全国层面上的对策。

——编者

1、 现代化农业生产造成的各类污染。

我国人多地少，土地资源的开发已接近极限，化肥、农药的施用成为提高土地产出水平的重要途径，加之化肥、农药使用量大的蔬菜生产发展迅猛，使得我国已成为世界上使用化肥、农药数量最大的国家。

化肥年使用量4637万吨，按播种面积计算，化肥使用量达40t/km2，远远超过发达国家为防止化肥对土壤和水体造成危害而设置的22.5t/km2的安全上限。而且，在化肥施用中还存在各种肥之间结构不合理等现象。化肥利用率低、流失率高，不仅导致农田土壤污染，还通过农田径流造成了对水体的有机污染、富营养化污染甚至地下水污染和空气污染。目前，东部已有许多地区面源污染占污染负荷比例超过工业污染。

农药年使用量约130万吨，只有约1/3能被作物吸收利用，大部分进入了水体、土壤及农产品中，使全国9.3万km2耕地遭受了不同程度的污染，并直接威胁到人群健康。2002年对16个省会城市蔬菜批发市场的监测表明,农药总检出率为20%～60%,总超标率为20%～45%，远远超出发达国家的相应检出率。这两类污染在很多地区还直接破坏农业伴随型生态系统，对鱼类、两栖类、水禽、兽类的生存造成巨大的威胁。化肥和农药已经使我国东部地区的水环境污染从常规的点源污染物转向面源与点源结合的复合污染。

由于大棚农业的普及，地膜污染也在加剧。近20年来，我国的地膜用量和覆盖面积已居世界首位。2003年地膜用量超过60万吨，在发达地区尤甚。据浙江省环保局的调查，被调查区地膜平均残留量为3.78t/km2，造成减产损失达到产值的1/5左右。

２、由于小城镇和农村聚居点的基础设施建设和环境管理滞后产生的生活污染。

小城镇和农村聚居点的生活污染物因为基础设施和管制的缺失一般直接排入周边环境中，造成严重的“脏乱差”现象：每年产生的约为1.２亿吨的农村生活垃圾几乎全部露天堆放；每年产生的超过2500万吨的农村生活污水几乎全部直排，使农村聚居点周围的环境质量严重恶化。

尤其值得注意的是，在我国农村现代化进程较快的地区，这种基础设施建设和环境管理落后于经济和城镇化发展水平的现象并没有随着经济水平的提高而改善，其对人群健康的威胁在与日俱增。

３、乡镇企业布局不当、治理不够产生的工业污染。

受乡村自然经济的深刻影响，农村工业化实际上是一种以低技术含量的粗放经营为特征、以牺牲环境为代价的反积聚效应的工业化，村村点火、户户冒烟，不仅造成污染治理困难，还导致污染危害直接。目前，我国乡镇企业废水COD和固体废物等主要污染物排放量已占工业污染物排放总量的50%以上，而且乡镇企业布局不合理，污染物处理率也显著低于工业污染物平均处理率。

近些年来，在人口密集地区尤其发达地区，集约化畜禽养殖蓬勃发展。这些地区可资利用的环境容量小（没有足够的耕地消纳畜禽粪便，生产地点离人的聚居点近或者处于同一个水资源循环体系中），加之其规模和布局没有得到有效控制，没有注意避开人口聚居区和生态功能区，造成畜禽粪便还田的比例低、危害直接。同时，在污染排放强度上并不低于工业企业的集约化养殖场，其污染危害更加严重：不仅会带来地表水的有机污染和富营养化污染以及大气的恶臭污染甚至地下水污染，畜禽粪便中所含病原体也对人群健康造成了极大威胁。

此外，由于污水灌溉、堆置固体废弃物、承受了大量工业污染的转移，农村土壤的重金属污染已经延伸到了食品污染。我国污灌面积由1978年的约4000km2增加到2003年的30000km2，约占全国总灌溉面积的10%。全国因固体废弃物堆存被占用或毁损的农田为1300km2。

由于我国农村污染治理体系尚未建立，环境污染不仅将迅速“小污”变“大污”，而且已经“小污”成“大害”，给作为弱势产业的农业和弱势群体的农民带来了显著的负面影响：中国农村有３亿多人喝不上干净的水，其中超过60%是由于非自然因素导致的饮用水源水质不达标；中国农村人口中与环境污染密切相关的恶性肿瘤死亡率逐步上升，从1988年的0.0952‰上升到2000年的0.1126‰。对于基本排除在医疗保障制度之外的农民，这是极大的威胁。

农村环境污染问题的四条成因

1、 目前的环境管理体系及农技推广体系难以应对污染问题。

我国的农村现代化进程有两个明显的特点：一是工业优先增长和依托工业的现代化农业快速发展，二是居民在空间分布上迅速集中。

这使农村的产业结构从自然和谐型转变成自然危害型，农村原有的具有强大环境自净能力的自然循环被破坏，原本可以自然消纳的生活污染物因超出环境自净能力成害。

不仅如此，农村的各类环境污染也呈现出与城市污染迥异的特点。农业生产导致的面源污染具有排放主体分散、隐蔽，排污随机、不确定、不易监测。这使得对面源污染的管理存在成本过高，因此存在着只能对受害地监测，很难监控排污源的现状。

我国的环境管理体系是建立在城市和重要点源污染防治上的，对农村污染及其特点重视不够，加之农村环境治理体系的发展滞后于农村现代化进程，导致其在解决农村环境问题上不仅力量薄弱而且适用性不强。

目前，我国的农村环境管理体系呈现以下特点：环境立法缺位、农村环境管理机构匮乏、环境保护职责权限分割并与污染的性质不匹配、基本没有形成环境监测和统计工作体系。我国目前的诸多环境法规，如《环境保护法》、《水污染防治法》等，对农村环境管理和污染治理的具体困难考虑不够。例如，目前对污染物排放实行的总量控制制度只对点源污染的控制有效，对解决面源污染问题的意义不大；对诸多小型企业的污染监控，也由于成本过高而难以实现。而未建立农业和农村自然资源核算制度。资源家底不清，对自然这样的利用动态缺乏真实的了解，不能不是我国生态环境趋于恶化的一个基本原因。

另外，农业技术的选择缺乏环境政策制约机制，农业技术推广体系几乎失效：20世纪80年代中期开始的农业技术服务体系改革是以减少农技推广经费和鼓励自我创收为特点的。由于得不到足够的财政拨款，农技推广系统不得不从事与业务无关的经营活动以获取收入，包括卖化肥和农药等。由于激励不相容，导致一些推广人员对指导农民提高农药和化肥使用效率缺乏积极性，以致化肥、农药不合理施用情况一直在加剧。

2、 财政渠道的资金来源不够，导致污染治理不力。

城乡分治战略使城市和农村间存在着严重的不公平现象。具体到环保领域，主要指城乡地区在获取资源、利益与承担环保责任上严重不协调。长期以来，中国污染防治投资几乎全部投到工业和城市。城市环境污染向农村扩散，而农村从财政渠道却几乎得不到污染治理和环境管理能力建设资金，也难以申请到用于专项治理的排污费。

由于农村土地等资源产权关系不明晰，致使农村的环境资源具有一定的“公共属性”，造成几乎没有有效的经济手段，对农业生产中社会收益大于私人收益的部分给予一定补偿，对社会成本大于私人成本的部分收取一定费用，实际上鼓励了农村居民采用掠夺式生产方式。2003年后执行的新的排污费制度在集中使用上仍然没有考虑农村污染的治理。

由于环境保护尤其农村环境保护本身是一项公共事业，属于责任主体难以判别或责任主体太多、公益性很强、没有投资回报或投资回报率较小的领域，对社会资金缺乏吸引力，政府必须发挥主导投资作用。尽管国际上各种市场化的实践很活跃，但没有哪个国家的政府不发挥主导投资责任和作用。

另外，目前我国在实施农业和农村环境保护建设项目上，还存在着资金分散、重复建设和“自上而下”的决策等现象。例如，面源污染的治理资金分散到农业、水利、环保等部门，导致一个需要环环相扣才可能行之有效的治理方案变成各部门步调不一致的局部行动，自然效果不佳；由于采用“自上而下”的决策机制，在政治目标最大化的激励下，对于能增加政绩的公共服务，呈现出一种较高的供给热情。而人居环境基础设施这样没有进入地方官员政绩考核体系的公共服务，即便农民已经有了需求，也很难提到地方政府的操作层面上来。

3、 扶持措施不力，导致农村污染治理的市场化机制难以建立。

我国对城市和规模以上的工业企业污染治理，制定了许多优惠政策：如排污费返还使用，城市污水处理厂建设时征地低价或无偿、运行中免税免排污费，规模以上工业企业污染治理设施建设还可以申请用财政资金对贷款贴息等。而对农村各类环境污染治理，却没有类似政策。由于农村污染治理的资金本来就匮乏，建立收费机制困难，又缺少扶持政策，导致农村污染治理基础设施建设和运营的市场机制难以建立。

4、 治理模式不适，导致农村污染治理效率不高。

农村的三类环境污染，套用解决城市污染和规模以上工业企业污染的主要手段——末端治理——都存在技术、经济障碍。除了面源污染难以收集污染物外，其它类污染用末端治理常会出现既治不起，也治不净的情况：规模以上工业企业的污染治理由于其污染排放的集中性、污染物相对的单一性和企业经营相对的大规模等特点，末端治理方法在多数情况下是适用的甚至惟一的。而农村的生活污染、乡镇企业污染以及集约化畜禽养殖场污染，采用末端治理则会因为污染治理设施建设和运行的最小经济规模限制以及高折旧率限制而不可行。

“十一五”期间的若干对策

“十一五”期间，我国将全面进入“以工促农、以城带乡”发展阶段，在环境保护上消除城乡差距、保障基本的环境公平成为建设和谐社会的重要内容。为此，中央正在大力调整国民收入分配格局，切实转变财政分配、资源配置向城市倾斜的政策，在发达地区这种转变将更快。这个新形势为统筹解决农村环境问题提供了难得的机遇。

根据国际经验和我国浙江等地区进行农村环境综合整治的经验，“十一五”期间应该充分引入市场机制，采取“点上治理、面上规划”的农村环境治理战略。这具体体现为以下四方面的对策：

1、 重视农村环境保护基本制度和基础体系建设。

基本制度包括有关法规、标准、管理制度及其支撑体系。

除了最新制定的《固体废物污染环境防治法》中专门提到了农村环境问题，其余有关法规均没有针对性强的条文，这个缺陷应在法规修订中弥补，以促进有关政府部门加强这方面工作和为基层职能部门提供法律依据。在修法前有些地区还可以根据“地方立法适度超前”的原则先行出台针对性强的地方性法规。另外，我国已颁发《基本农田保护条例》、《农业生态建设技术规范》等法规,但尚未见到一个对生态农业的总体目标、发展规划、保障机制有完备规定的纲领性文件。政府对各地农业生态建设也缺少严格的要求和有力的约束。必须抓紧制订《全国农业生态环境保护条例》，并制订和完善无公害农产品及农药、化肥使用规程等相关标准、规定。以规范农药、化肥的使用，推广符合生态要求的施肥和施药技术。

在管理制度建设中，应抓好三个重点：一是制度推行，二是机构和能力建设，三是计划和规划制定。

首先是逐步推行建设前环境影响评价、“环保三同时”和排污收费等环境管理制度。推行环境目标责任制度要真正做到县长、乡长等行政一把手对管辖范围内的环境质量负责，乡镇企业法人对本企业影响范围内的环境质量负责。并将“环保三同时”制度应用于新村建设、农村生活垃圾和污水收集处理系统建设等；

其次是加强环境保护的机构和能力建设，完善农村环境管理基础体系建设。省、地环境保护部门应专人专职负责农村生态环境保护工作；乡镇和村一级配备专兼职环境管理干部。各大中城市的环境保护部门也应在抓好市区环境综合整治和工业污染防治的同时，切实加强城郊结合部及郊区的生态环境保护，逐步实现城乡环境保护监督管理一体化。

第三是将农村环境保护体现在国家和地方的有关计划和规划中，制定国家“十一五”农村环境保护专项规划。在地方规划中应坚持经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展。县域环境保护规划的重点内容应是环境功能区划和环境保护控制性规划，有条件的应编制县域环境容量规划。通过编制小城镇和新农村建设规划、工业园和畜牧园区规划，逐步实现人居环境和生产环境的分离。对集约化畜禽养殖业的发展进行合理规划，便于降低污染危害和发挥综合利用设施的规模效益。

2、 推行农村环境管理和污染治理的“自上而下”的筹资机制和“自下而上”的决策机制。

与城市不同，农村环境管理和污染治理既缺乏财政来源，也缺乏筹资对象。因此，应全面贯彻“以城带乡、以工促农”政策，推行农村环境管理和污染治理的“自上而下”的筹资机制：加大财政资金的专项转移支付力度，明确解决农村环境问题的资金渠道和部门责任，使农村的环境管理体系建设和聚居点的污染治理基础设施建设有明确的资金来源；同时，应加大排污费资金用于农村环境污染治理的比例，以体现对受害者的补偿。

“开源”之外，必须采取有力的“节流”措施，即要有针对性地解决部门分割、重复建设以及“自上而下”决策等问题。对于农村面源污染这样涉及面广的污染，应将治理资金集中到一个部门统一调配；对于农村聚居点的公共服务资金使用方式和方法，应逐步建立农民自主决策机制。

3、 多方配合扶持建立乡镇企业和农村聚居点污染治理的市场化机制，鼓励发展生态农业。

从财政、税收、信贷、价格等渠道制定优惠政策，多方配合建立乡镇企业的进园机制，以利污染集中治理。例如浙江省变“谁污染谁治理”为“谁治理谁收费”，在污染企业集中到特色工业园区后，由具有环保设施运营资质的专业公司负责集中治理，从而解决了中小企业污染治理设施技术落后、“不经济”的难题，监管也变得容易。

条件合适（包括人口规模、经济发展水平等）的地方，模仿城市建立农村聚居点污染治理特许经营制度。

应充分认识生态农业的公益性，在税收、银行贷款和产品标识等方面制定更优惠的专项扶持政策，以降低生态农业改造过程中的生产成本，提高生态农业产品的经济效益。

4、 在工农业生产中大力倡导循环经济发展模式，注意技术路线创新。

解决面源污染问题主要应该依靠发展生态农业，我国的传统和常规农业技术必须进行全面生态化改造。

首先，应充分考虑农村区域特点，推广平衡施肥、精量施肥技术和生态防治技术，从源头上控制化肥和农药的大量施用；结合节水灌溉技术，积极推行水、肥料、农药综合管理技术，提高农业水、肥利用效率；通过在农田与水体之间设置生态功能区消纳污染；从经济手段上采取某些措施，对农用化肥、杀虫剂征税，以鼓励纳税人减少那些对环境有损害的工序或活动，还可以引导产业转型。

其次，应用循环经济理念做到产业间协调发展和产业内部的高效、清洁生产。例如，促进集约化畜禽养殖和生态农业的“种养平衡区域一体化”发展，可以既实现对已有污染物的综合利用，也避免化肥、农药可能造成的污染；促进乡镇企业进园（工业园），就可以发展规模较大的企业对园区内的工业污染物进行综合利用。

对于农村聚居点，由于规模限制和资金不足，一味地采用城市污水的处理体系显然是不现实的，必须针对农村地区的资源与环境条件，开发推广切实可行、因地制宜的较低成本的污水处理技术。根据南方和北方水资源量的差异、经济发展的不同程度、以及不同的水环境状况，结合农村地区居住分散和相对集中（小城镇）的特点，采用不同的工程措施和非工程措施来加强农村地区的水环境保护与治理。例如用人工湿地的方法来治理污水。

在解决以上问题时，应该注意两个特点：

一是强调按“以人为本”要求做好重点工作。借鉴韩国等经验，将“生产发展、生活富裕、生态良好”目标涉及的问题统筹解决。例如将道路硬化、照明路灯、给排水、绿化、娱乐小区配套、标准厕所、集约化养殖场、自来水、液化气等工程配套施行。重点应该放在“改水、改厕、改路”三改和农村生活垃圾收集系统建设、农民生活污水集中处理上。这些工作事关农村聚居点的人居环境，必须优先解决。

二是强调按必要性与可能性相结合的要求做好重点地区的工作。在解决以上问题时，要强调在“十一五”期间优先解决发达地区特有重点问题。这是因为发达地区人口稠密、工农业污染问题更突出，并与城镇建设、卫生等问题交织，解决污染问题是当务之急；与其环境问题解决压力大并存的是其财力充足、民意统一，即其可能的治理能力较强。因此，发达地区在近期开始大规模解决其农村环境问题既有需要也有可能。(国务院发展研究中心社会发展部 苏杨)