《纲要》第二篇到第十三篇是今后五年经济社会发展的主要任务和战略重点。每一篇的导语，阐述了该领域发展的总体要求，指明了该领域发展要坚持的基本方针以及新思想、新思路、新举措，是每一篇的“魂”。

(一)建设社会主义新农村。解决“三农”问题是全面建设小康社会和现代化建设最艰巨、最繁重的任务。《纲要》把解决好“三农”问题放在了各项战略任务的首位。总的要求是：坚持统筹城乡经济社会发展的基本方略，在积极稳妥地推进城镇化的同时，按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实稳步推进新农村建设。

第一，统筹城乡经济社会发展是新农村建设的基本方略。过多的农村人口与有限的农业生产资源的矛盾是“三农”问题成为难题的根源。在解决温饱问题的阶段，“三农”问题可以在农业和农村的内部解决，在全面建设小康社会的进程中，解决“三农”问题，必须超越农业和农村的层面。坚持统筹城乡经济社会发展基本方略，就是既要积极稳妥地推进城镇化、工业化和产业化，也要扎实稳步推进社会主义新农村建设。

第二，发展农业生产力是新农村建设的首要任务。建设社会主义新农村，不是单纯的新村建设。要坚持把发展农业生产力放在首位，提高农业综合生产能力和增值能力，巩固和加强农业基础地位。建设社会主义新农村是一项长期战略任务，要坚持统筹规划、分步实施，政府引导、群众自愿，因地制宜、注重实效，不能急于求成。

第三，培养新型农民是新农村建设的关键。建设社会主义新农村，改善广大农村的生产生活条件和整体面貌，要靠农民的辛勤劳动和国家的政策扶持。建设社会主义新农村的主体是农民，而不是政府，政府必须给予必要的扶持，但不能包办代替。要加快发展农村教育、技能培训和文化事业，培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民。

第四，加大农业和农村投入是新农村建设的必要条件。增加农民收入、改善农民生活是新农村建设的目的和落脚点。一方面，要发展现代农业，延长农业产业链条，挖掘农业和非农产业增收潜力；另一方面，要逐步建立以工促农、以城带乡的长效机制，加大对农业和农村的投入。加强农村基础设施建设，重点搞好农村水、路、气(沼气)、电等的建设。扩大农村公共服务覆盖范围，逐步使农村居民与城市居民一样，公平地享有均等化的公共服务。

第五，深化农村改革是新农村建设的动力。我国的改革是从农村起步的。农村改革，极大地解放了农村生产力，使亿万农民实现了温饱。建设社会主义新农村，使广大农民过上全面小康社会的幸福生活，也必须靠深化农村改革。要巩固农村税费改革成果，全面推进农村综合改革。同时，要推进土地流转、农村金融、集体林权、征地制度和农村基层组织建设等改革。

(二)推进工业结构优化升级。实现工业化仍是我国现代化进程中的历史任务。针对工业大而不强的突出问题，《纲要》提出了“十一五”时期工业发展的基本思路：按照走新型工业化道路要求，坚持以市场为导向、企业为主体，把增强自主创新能力作为中心环节，继续发挥劳动密集型产业的竞争优势，调整优化产品结构、企业组织结构和产业布局，提升整体技术水平和综合竞争力，促进工业由大变强。

第一，坚持走新型工业化道路。推进工业化的重点必须实现根本性转移，要从量的扩张为主，向质的提高和结构优化升级转变。根据资源环境承载能力调整产业结构和贸易结构，在全球产业分工中找准比较优势，准确定位。按照适度偏紧原则调控高耗能产业规模，部分产业必须坚持内需主导，控制生产能力盲目扩张。

第二，依靠市场配置资源实现结构升级。这是针对我国产业结构调整中政府特别是各级地方政府干预过多的问题提出的。在社会主义市场经济体制已经初步建立的条件下，调整优化产业结构，必须以企业为主体，发挥市场机制的作用，政府主要通过经济手段进行有限、适度的引导，避免政府主导、过度干预和干预方式不当。

第三，把增强自主创新能力作为中心环节。产业结构不合理的根本原因是我国缺乏核心技术、缺乏自主知识产权、缺乏世界知名品牌。这三个“缺乏”集中起来就是自主创新能力不强。《纲要》提出，要着力增强原始创新能力、集成创新能力和消化吸收再创新能力，培育核心竞争力，提高产业技术水平。

第四，调整优化产品结构、企业组织结构和产业布局。产业结构优化升级，既包括产品结构的升级，也包括企业组织结构的改善和产业布局的优化。要支持企业重组，实施品牌战略，支持拥有自主知识产权和知名品牌、竞争力强的大企业发展成为跨国公司。实施中小企业成长工程，发挥中小企业在自主创新、创造就业和满足多样性需求方面的作用。依法淘汰落后工艺技术，关闭破坏资源、污染环境和不具备安全生产条件的企业。按照引导产业集群发展、减少资源跨区域大规模调动的原则，优化产业布局。

(三)加快发展服务业。这既是实现工业化、走新型工业化道路的应有之意，也是降低能源、资源消耗，减少交易成本，提高经济整体素质，扩大内需和就业的迫切需要。针对服务业发展滞后的突出问题，《纲要》把加快发展服务业放在突出位置，独立成篇，这是历次五年规划中的第一次。总的要求是：坚持市场化、产业化、社会化方向，拓宽领域、扩大规模、优化结构、增强功能、规范市场，提高服务业的比重和水平。

第一，要把服务业当作产业对待。长期以来，我们在经济建设中对服务业发展重视不够，没有把服务业摆到应有位置。要认识到，服务业也是生产部门，同样创造价值，增加就业，不是工农业生产的“副产品”；不是工农业发展了，服务业就自然而然发展了；不是所有地区都要有了发达的工业以后才能发展服务业。必须像重视农业、工业一样，重视发展服务业。

第二，优先发展主要面向生产者的服务业。现代制造业与服务业的融合已成为当代经济发展的重要趋势，制造业的水平和利润，更多地体现在人力资源开发、研发和营销等服务领域。针对生产性服务业发展不足的问题，《纲要》强调，要优先发展交通运输、现代物流、金融服务、信息服务、商务服务等生产性服务业，以降低社会交易成本。

第三，坚持市场化、产业化、社会化方向。这是促进服务业加快发展的基本方针和根本动力。市场化，就是要推进部分服务行业的资源配置由政府为主向市场为主转变，打破垄断，放宽准入领域。产业化，就是要推进应该由企业经营的服务领域从政府办为主向企业办为主转变。社会化，就是要推进后勤服务由企事业单位自我服务为主向社会服务为主转变。

(四)促进区域协调发展。区域发展不协调，既是一个不容回避的经济问题，更是一个关系改革发展稳定大局的政治问题和社会问题。《纲要》提出了促进区域协调发展的新观念、新思路和新举措。总的要求是：根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。

《纲要》完整地阐明了推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略和四大区域的发展方向、重点任务，并把支持革命老区、民族地区和边疆地区发展放到了重要位置，提出了健全区域协调互动的四大机制。在此基础上，阐述了优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区的定位、发展方向以及区域政策和绩效评价的基本方向，对规范空间开发秩序，促进区域协调发展，形成合理的空间开发结构具有十分重大的意义。

第一，体现了以人为本谋发展的理念。打破了长期以来把做大一个地区经济总量作为出发点和唯一目标来缩小地区差距的观念。明确了缩小地区差距的导向，主要不是缩小地区间经济总量的差距，不是要求各个地区的经济总量排名提升，而是缩小地区间人民享有的公共服务和生活水平的差距。

第二，体现了尊重自然规律谋发展的理念。打破了所有区域都要加大经济开发力度的思维定式。构建主体功能区，就是在全国960万平方公里的国土上，有些区域要承担发展经济、集聚人口的功能；有些区域要承担保护生态环境的功能。对承担全国或较大范围区域生态安全的地区而言，“发展”的含义主要不是做大经济总量，而是保护好自然生态。这样，才能从源头上扭转生态环境恶化的趋势。

第三，体现了突破行政区谋发展的理念。改变了完全按行政区确定区域政策和绩效评价的做法。提出要实行分类管理的区域政策，按照不同区域的主体功能定位，实行差别化的财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、人口管理政策以及绩效评价和政绩考核等。

第四，体现了着眼全局和长远的战略思维。改变了单纯追求局部和短期发展成效的思想方法。前瞻性地谋划我国未来十几亿人口、几十万亿经济在国土空间上的分布，主动引导经济布局、人口分布与资源环境相适应，协调好空间有限性与需求无限性的矛盾，是可持续发展理念在政策层面的具体落实，对中华民族的长远发展与生存极为重要。

促进城镇化健康发展，是破解“三农”问题、化解城乡二元结构的重要途径，也是促进区域协调发展的重要任务。针对实施城镇化战略以来出现的一些问题，《纲要》提出，要坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化，逐步改变城乡二元结构。

第一，以人口城镇化为中心推进城镇化。这是统筹城乡经济社会发展的基本内容，是解决“三农”问题的根本性措施，也有利于引导各地区从以“土地城镇化”为重点推进城镇化转向以人为重点推进城镇化。根据我国经济发展阶段、城镇综合承载能力、城乡体制、进城务工人员就业能力，《纲要》提出要分类引导人口城镇化。

第二，把城市群作为推进城镇化的主体形态。要统筹考虑经济布局、就业岗位、人口居住、资源环境特别是水资源，通过规划引导等措施，逐步形成以沿海及京广线、京哈线为纵轴，长江及陇海线为横轴，若干城市群为主体，其他城市和小城镇点状分布，永久耕地和生态功能区相间隔，高效协调可持续的城镇化空间格局。

第三，加强对城市规划和建设的管理。我国的城镇化是在960万平方公里的国土上，在十几年的时间内，为几亿农村人口开辟发展空间，这在世界发展史上是史无前例的。在这种空间结构急剧变化的时期，科学有力的城镇化导向极为重要。因此，推进城镇化，首先要符合当地水土资源、环境容量、地质构造等自然承载力；其次要与当地经济发展、就业空间、基础设施和公共服务供给能力相适应。

第四，健全城镇化健康发展的体制机制。要改变靠行政手段、急功近利地推进城镇化的做法。政府在推进城镇化中的主要职责是营造有利于城镇化健康发展的体制环境、政策环境和规划环境，必须积极稳妥地推进城乡管理体制改革。

(五)建设资源节约型、环境友好型社会。从资源环境与经济发展的矛盾已成为现阶段我国现代化建设的主要矛盾之一的现实出发，《纲要》提出要落实节约资源和保护环境基本国策，建设低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会。同时，对资源节约和管理、生态保护和环境治理，都提出了新的思路，反映了在发展经济与尊重自然规律方面认识上的深化。

第一，在资源利用与资源节约上，要更加注重资源节约。坚持开发节约并重、节约优先，按照减量化、再利用、资源化的原则，在资源开采、生产消耗、废物产生、消费等环节，逐步建立全社会的资源循环利用体系。发展循环经济，是建设资源节约型社会、环境友好型社会的重要途径，也是一个长期的战略任务，当前，要从节能、节水、节地、节材入手，逐步建立起循环经济体系。

第二，在生态事前保护与事后建设上，要更加注重事前保护。《纲要》体现的一个重要思想就是在发展经济中要尊重自然规律，充分考虑资源环境承载能力。生态保护和建设的重点要从事后治理向事前保护转变，从人工建设为主向自然恢复为主转变，从源头上扭转生态恶化趋势。构建主体功能区，明确对限制开发区和禁止开发区来讲，“发展”主要不是增加经济总量，而是保护好生态的政策导向，也是这一思想的体现。

第三，在污染治理与污染预防上，要更加注重预防。坚持预防为主、综合治理，强化从源头防治污染，坚决改变先污染后治理、边治理边污染的状况。这一要求体现了“两手抓”的思路：一方面，要加大防治水污染、大气污染和固体废物污染的力度；另一方面要从源头防治污染，主要污染物减排10%并分解落实、控制原材料工业总量、构建主体功能区等，都是力求在源头上防治污染。

(六)实施科教兴国战略和人才强国战略。转变经济增长方式，调整优化产业结构，在日益激烈的国际竞争中立于不败之地，都必须破解科技和人才瓶颈。《纲要》提出，要把科技进步和创新作为经济社会发展的重要推动力，把发展教育和培养德才兼备的高素质人才摆在更加突出的战略位置，深化体制改革，加大投入，加快科技教育发展，努力建设创新型国家和人力资本强国。

第一，必须提高自主创新能力。要加强基础研究、前沿技术研究和社会公益性技术研究，在有优势的领域力争取得重要突破；在能源、资源、环境、农业、信息、健康等领域启动一批重大科技专项，实现核心技术集成创新与跨越；实施知识创新工程，建设若干世界一流水平的科研机构和研究型大学，构筑高水平科学研究和人才培养基地；实施重大科学工程，加强国家重点实验室建设，构建国家科技基础条件平台，促进科技资源共享。

第二，必须加快人力资源开发。要优先发展教育，全面实施素质教育，着力完成“普及和巩固义务教育、大力发展职业教育、提高高等教育质量”三大任务，加快教育结构调整，促进教育全面协调发展，建设学习型社会。推进人才强国战略，壮大人才队伍，提高人才素质，优化人才结构，完善用人机制，发挥人才作用，促进人口大国向人力资本强国转变。

第三，必须深化科技教育体制改革。破解科技、人才瓶颈，必须深化科技、教育和干部人事制度改革。要加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。形成公办教育与民办教育共同发展的办学格局，形成多元化的教育投入体制，形成适应素质教育要求的教学体制，形成权责明确的教育管理体制等。创新人才工作机制，深化干部人事制度改革，建立符合科学发展观要求的干部综合考核评价体系等。

第四，必须加大财政和社会投入。科技、教育发展滞后，与投入不足有很大关系。要保证科技经费的增长幅度明显高于财政经常性收入的增长幅度，保证财政性教育经费的增长幅度明显高于财政经常性收入的增长幅度；逐步提高国家财政性科技投入占国内生产总值的比例，逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%。同时，要引导全社会增加投入。

(七)深化改革和扩大开放。我国各领域的改革都取得了重大进展，社会主义市场经济体制初步建立，但体制障碍依然不同程度地制约着发展。《纲要》提出，要以转变政府职能和深化企业、财税、金融等改革为重点，加快完善社会主义市场经济体制，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。

第一，形成有利于落实科学发展观和构建和谐社会的体制机制。这是“十一五”期间改革的重要目标。体制改革的目标是建立社会主义市场经济，更大程度发挥市场配置资源的基础性作用。科学发展观与构建和谐社会两大战略思想的提出，为深化改革提供了新理念，提出了新要求，也提供了新思路。不仅要把科学发展观和构建和谐社会作为促进发展的指导思想，也要作为推动改革的指导思想。

第二，改革的重点要与时俱进。针对当前经济社会发展中出现的深层次矛盾，《纲要》与时俱进地调整了改革的重点，提出要以转变政府职能和深化企业、财税、金融等改革为重点，把与政府体制相关的改革放在了突出重要的位置。这也是改革进入攻坚阶段的一个新特征，行政管理体制改革不深入，企业改革也难以再深入。

第三，全面配套推进各项改革。这也是改革进入攻坚阶段的新特点。要建立落实科学发展观的体制机制，必须着力推进行政管理体制改革，加快政府职能转变；推进财税体制改革，实行有利于促进科技进步、转变增长方式、优化经济结构的财税制度；健全全国统一开放市场，完善价格形成机制，积极稳妥地推进资源性产品价格改革。同时，要深化企业、金融体制改革，推进科技、教育、文化、社会管理体制改革，积极稳妥地继续推进政治体制改革等。

适应对外开放的新形势和统筹国内发展和对外开放的新要求，《纲要》立足于全球视野，把实施互利共赢开放战略上升到统领对外开放的高度。提出要坚持对外开放基本国策，在更大范围、更广领域、更高层次上参与国际经济技术合作和竞争，更好地促进国内发展与改革，切实维护国家经济安全。

第一，促进互利共赢。随着经济全球化趋势的增强，我国的发展已到了必须用全球战略眼光来谋划的阶段。要顺应世界政治经济格局新变化，适应国内发展新要求，调整开放策略，创新开放方式，牢牢掌握对外开放主动权，在对外开放中切实维护国家经济安全。

第二，提高对外开放的质量。对外开放的着力点要从注重量的扩大向注重质的提高转变，从注重政策优惠向注重公平竞争转变，从注重“引进来”向注重“引进来”与“走出去”相结合转变，从注重技术引进向更加注重消化吸收进而提高自主创新能力转变。为此，必须加快转变对外贸易增长方式，提高利用外资质量。

第三，支持有条件的企业“走出去”。按照优势互补、互利共赢的原则，积极开展国际经济合作，完善促进生产要素跨境流动和优化配置的体制和政策，积极发展与周边国家及其他国家的经济技术合作。

(八)加强社会主义和谐社会建设。针对影响社会和谐的突出问题，《纲要》强调要按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的要求，从解决人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益问题入手，扎实推进和谐社会建设。并用较大篇幅阐述了全面做好人口工作、千方百计扩大就业、加大收入分配调节力度、健全社会保障体系、加大扶贫工作力度、扩大城乡居民消费、提高人民健康水平、加强公共安全建设以及完善社会管理体制的重点任务和措施。

第一，更加注重社会发展。要妥善处理经济发展与社会发展的关系，妥善协调各方面的利益关系，把构建和谐社会的具体要求纳入发展的内涵，在坚持以经济建设为中心的同时，完善和创新社会管理体制，正确处理各种社会矛盾和问题，大力加强社会发展的薄弱环节，加快教育、卫生、文化、体育发展。

第二，更加注重社会公平。社会公平是社会和谐的基石。只有切实维护和实现社会公平，才能充分发挥人们的积极性、主动性和创造性。《纲要》把更加注重社会公平作为一条重要原则贯穿始终。在发展教育、扩大就业、完善社会保障、调节收入分配以及建立健全促进公平的体制机制等方面，都提出了明确的要求。

第三，更加注重公共服务。健全并公平地分配公共服务，是维护社会公平、促进社会和谐的重要内容，也是做到“起点公平”的先决条件。要按照公共服务均等化的原则，强化各级政府提供公共服务的职能，特别要强化对农村的公共服务。在规划实施篇，首次明确定义了现阶段我国公共服务的范围。

(九)加强社会主义民主政治和社会主义文化建设。在对我国经济社会发展作出全面部署的同时，《纲要》按照经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体的总体布局，把社会主义民主政治建设和社会主义文化建设分别独立成篇，阐述了加强政治建设、文化建设的基本要求和重点任务。

加强社会主义民主政治建设总的要求是：坚持政治文明和物质文明全面发展，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，为现代化建设提供政治保证。《纲要》从坚持和完善基本政治制度、健全民主制度、巩固和壮大最广泛的爱国统一战线三个方面阐述了发展社会主义民主的要求。按照贯彻依法治国基本方略和到2010年形成中国特色社会主义法律体系的目标，明确了需要重点完善的法律法规以及司法体制和工作机制改革的方向等。针对反腐倡廉面临的新情况和新问题，阐述了加强廉政建设的方针和工作重点。

加强社会主义文化建设总的要求是：牢牢把握先进文化的前进方向，坚持为人民服务、为社会主义服务的方向和百花齐放、百家争鸣的方针，繁荣社会主义文化，不断满足人民群众日益增长的精神文化需求。要加强思想道德建设，进一步巩固全国各族人民团结奋斗的共同思想基础。积极发展文化事业和文化产业，丰富人民群众精神文化生活。深化文化体制改革，建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制和富有活力的文化产品生产经营机制。

(十)加强国防和军队建设。根据新世纪新阶段我国国防和军队建设的历史使命，《纲要》对今后五年国防和军队建设作出了全面部署，提出了具体目标、指导方针和原则，明确了主要任务和具体措施。总的要求是：根据维护国家安全统一和发展利益的要求，加强国防和军队现代化建设，形成国防建设与经济建设协调发展的良好局面。《纲要》明确了全面加强军队革命化、现代化、正规化建设的重点任务，提出了调整优化国防科技工业的方向，阐述了增强国防动员能力的措施。

《纲要》还阐述了保持香港、澳门长期繁荣稳定、推进两岸关系发展和祖国统一大业的内容。

在社会主义市场经济体制条件下，规划的实施机制发生了很大变化。完成规划确定的目标和任务，主要依靠发挥市场配置资源的基础性作用，同时，政府要正确履行职责，调控引导社会资源，合理配置公共资源。建立分类指导的规划实施机制，调整和完善经济政策，健全规划管理体制，保障规划顺利实施。

《纲要》强调，“十一五”规划是全面建设小康社会进程中的重要规划。全国各族人民要在中国共产党的领导下，紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，全面贯彻落实科学发展观，振奋精神，扎实工作，锐意进取，开拓创新，为实现“十一五”规划和全面建设小康社会的宏伟目标而努力奋斗。（国家发展和改革委员会主任 马凯 ）