(一)指导原则。《纲要》依据《建议》的概括，强调要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯穿“一条红线”的指导思想，坚持“六个必须”的指导原则。

“一条红线”就是要以科学发展观统领经济社会发展全局，把科学发展观的内涵和要求，全面贯彻落实到发展目标、发展重点、政策措施和重大工程等各个方面。

“六个必须”是《建议》针对经济社会发展中的突出矛盾和问题提出的全面落实科学发展观的重要原则：要切实使经济社会发展转入科学发展的轨道，必须保持经济平稳较快发展，必须加快转变经济增长方式，必须提高自主创新能力，必须促进城乡区域协调发展，必须加强和谐社会建设，必须不断深化改革开放。

为了切实落实科学发展观和真正做到“六个必须”，《纲要》提出了“六个立足”，进一步回答要什么样的增长、靠什么增长和怎样增长的问题，以进一步调整推动发展的思路，转变推动发展的方式，明确推动发展的政策导向。

一是立足扩大国内需求推动发展。这是针对我国经济增长过于依赖投资和出口带动，国内消费需求对经济增长拉动作用不强的问题提出的。“十五”期间，国内资本形成率由36%上升到44.8%，而消费率由61.5%下降到50.7%；对外贸易依存度由39.6%提高到63.9%。这种增长格局，虽然可以取得短时期的快速增长，但会助长增长方式更加粗放，也会加大经济增长的不稳定性。

二是立足优化产业结构推动发展。这是针对我国产业结构不合理的状况提出的。我国农业基础薄弱、农民增收困难、农村发展落后的问题仍然突出；第二产业比重持续上升，高达47.3%，但大而不强；服务业发展滞后，比重降至40.3%。这种结构，不仅加大了资源环境的压力，影响经济整体素质和效益的提高，也不利于缓解就业压力，影响经济的稳定性。

三是立足节约资源保护环境推动发展。这是针对我国资源短缺、生态环境脆弱，经济增长与资源环境制约的矛盾日益突出的问题提出的。“十五”时期，我国取得了较快的增长速度，但也为此付出了较大的资源环境代价，这种过于依赖资源消耗带动增长的模式难以为继。

四是立足增强自主创新能力推动发展。这是针对我国经济社会发展中科技瓶颈和人才瓶颈制约的问题提出的。我国经济增长在很大程度上靠拼物质要素的投入，竞争优势在相当程度上是依靠廉价劳动力、廉价的水和土地资源、高昂的环境代价取得的，这种竞争优势将随着生产要素价格上涨和环境保护的加强而弱化。

五是立足深化改革开放推动发展。这是针对体制机制瓶颈依然存在的问题提出的。我国社会主义市场经济体制已基本建立，但体制机制障碍依然不同程度地制约着发展。这是我国经济生活中不健康不稳定因素反复出现、增长方式转变缓慢、经济结构不合理的深层次原因。

六是立足以人为本推动发展。这是针对发展中过于看重经济总量扩张以及区域、城乡和经济与社会发展不协调的问题提出的。要在保持经济持续增长，把“蛋糕”做大的同时，更加注重社会公平，把“蛋糕”切好，解决好关系人民群众切身利益的问题。

(二)发展目标。根据中央《建议》，并与全面建设小康社会目标相衔接，《纲要》提出了九个方面的目标及39个量化指标。选择指标的主要考虑是：

一是紧扣主题。发展目标一章的22个主要指标中，反映经济增长的只有2个，反映经济结构的4个，反映人口资源环境的8个，反映公共服务和人民生活的8个。强化了人文和社会的指标、城乡和区域协调发展的指标、结构优化和投入效益的指标、保护资源和生态环境的指标、公共事业和公共服务的指标。

二是导向清晰。《纲要》提出今后五年国内生产总值年均增长7.5%，这是反映产出的指标。7.5%的目标值是在综合考虑各方面因素，根据需要与可能确定的，体现了又快又好发展的要求。单位国内生产总值能源消耗降低20%、耕地保有量保持在1.2亿公顷、主要污染物排放总量减少10%等目标，是针对资源环境压力日益加大的突出问题提出的，是现实和长远利益的需要，具有明确的政策导向。

三是区分属性。《纲要》将规划指标分为预期性和约束性两种不同的属性，既充分体现了社会主义市场经济条件下规划的特点，又强化了政府在公共服务领域和涉及公共利益领域的职责。约束性指标要纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核，其中耕地保有量、单位国内生产总值能源消耗降低、主要污染物排放总量减少等指标，还要分解落实到各省、自治区、直辖市。这符合社会主义市场经济条件下的规划定位，是对规划认识的升华；有利于分清政府与市场各自的职责，使政府切实加强公共服务、社会管理的职责；有助于建立符合科学发展观要求的绩效评价和政绩考核机制，也增强了规划的操作性，便于监督检查和评估。（国家发展和改革委员会主任 马凯 ）