1954年宪法是新中国第一部宪法,以后的历次修宪,都是在其基础上进行,地位举足轻重。为了解这部宪法的制定过程,本报记者独家采访了中国宪法学研究会常务副会长、中国人民大学教授韩大元,他透露了许多鲜为人知的珍贵史实。
记者:该如何评价1954年宪法?
韩大元:1954年宪法是新中国第一部社会主义的宪法。自中国有宪政历史的100多年里,这是中国人民第一次行使制宪权,并且第一次以宪法的形式,规定了公民的基本权利义务。我们现行的1982年宪法,就是以1954年宪法为基础的。
记者:该如何评价1954年宪法制定过程中的全民大讨论?
韩大元:1954年6月16日公布了宪法草案,开始宪法草案的全民讨论。经过近三个月的讨论,全国人民共提出了118.042万条修改和补充意见,这些意见最后汇集到宪法起草委员会。
宪法不是制定了以后让人民群众被动遵守的,而是从制定开始就需要让人民群众参与。这个参与的过程,就是理解宪法精神的过程。宪法不是高高在上的法律,是和老百姓利益有着密切关系的。现在回头看,制宪过程中提出的有些意见直到今天仍有价值。比如,关于公民基本权利和义务一章,有人主张应调到国家机构一章前面。因为人民的国家,首先有人民的权利,才产生代表机关和其他国家机关。当时的起草小组有些同志认为,章节次序不是原则问题,把公民权利放在后面不会贬低人民的地位。后来,这个意见被在1982年宪法采纳了。
当时也有些百姓不能全面地理解宪法是什么,为什么叫宪法。在学习、宣传、讨论的过程中,人们逐渐有了初步认识,但也还有一些不足。比如,当时对宪法的认识基本上停留在表面,缺乏对宪法价值和功能的深入理解。当时的宪法宣传主要围绕制宪意义、新中国的成立、人民当家作主的意义等,对宪政的含义、内容、价值等基本问题却很少涉及。没有培养起公民价值层面的宪法意识,更没有形成全社会普遍的宪法意志。立宪没有转化为公众内在的迫切要求,这在一定程度上决定了宪法实施效果的不理想。
记者:毛泽东亲自起草了宪法草案的一些条文?
韩大元:对,毛泽东在1954年宪法制定过程中发挥了重要作用。从制宪史的角度看,1954年宪法的研究必须与毛泽东宪政思想的研究结合起来。
原宪法草案中曾指出“这是我国的第一个宪法”,毛泽东认为不妥。他指出,中国过去有9个宪法,要尊重历史,不能背叛历史,并强调说此句“不改不行”。毛泽东在设计、制定1954年宪法时起了领导和协调作用,当时有些人提议将这部宪法命名为“毛泽东宪法”,但被毛泽东拒绝了,认为这样写不科学、不合理。
在1954年宪法的起草过程中,还必须提到一个人的名字,他就是毛泽东的秘书田家英。
在宪法起草委员会中,田家英担任副秘书长。在宪法草案几乎每一个条文的讨论中,都有田家英的发言。据资料记载,去杭州起草草案的时候,他带了两箱子书,都是宪法方面的。他认为,搞中国宪法,必须参照其他国家宪法,包括资本主义国家的。
记者:请谈谈1954年宪法的运行过程。
韩大元:1954年宪法自通过,到1975年宪法出台,运行了约20年时间,是迄今为止我国宪法史上运行时间最长的宪法之一。
可分三个时期来考察,1954年到1957年为第一时期,执行得很顺利,宪法发挥了重要作用。这也是中国宪法学研究最繁荣的时期之一。从1957年到1966年“文革”爆发前为第二个时期,政治现实逐渐冲击宪法规范,宪法实施日渐削弱。1966年“文革”爆发后到1975年为第三个时期,宪法成了一张废纸。每届任期四年的全国人民代表大会,三届人大任期居然从1964年12月一直到1975年1月,长达10年。
在1957年到1965年这段时间里,全国人大的地位摇摇欲坠。1954年宪法,先是降低了威信,最后遭到不宣而废的厄运。1967年8月5日,刘少奇在中南海被红卫兵批斗,他从抽屉拿出1954年宪法说,我是根据宪法选举产生的,如果你们要罢免我,要按照宪法的程序。当然,宪法最终也没能保护这位国家主席。一部宪法,连国家主席的权利都保障不了,还怎么谈得上保护公民的权利?而当宪法不能保护一个普通公民权利的时候,它也最终保护不了一个共和国主席的尊严。
记者:您认为,1954年宪法实施中的问题和中国的宪政文化传统有无关系?
韩大元:一百多年来,中国引进西方宪政理论,目的是为了使国家尽快富强进步。但由于历史条件的限制,没有充分时间来思考宪政成熟的内涵,只是希望有强大的国家,强大的军队,希望经济发展。这种先天不足的宪政文化,影响了清朝末年的立宪和以后的宪政发展进程。
“把宪法当作一个工具,一个手段,而不是思想与价值目标”,这样的观念在一定程度上也影响了1954年宪法的制定。既然是工具,那么需要的时候就可以用,不需要的时候就可以不用。
改革开放后,我们的宪政理念得到加强,制定了以保障人权为核心限制国家权力的宪法。但是,是把宪法当作工具,还是把宪法当做追求目的,两种观念总会产生冲突。
新中国宪法发展史告诉我们,什么时候执政党确立了正确的政治路线,尊重宪法,宪政的实施便有保障;什么时候执政党脱离正确的政治路线,不尊重宪法权威,其结果必然导致理想与现实的冲突。(记者 王尧)
《中国青年报》 2003年12月22日